Введение
Управление муниципальным долгом — одна из важнейших составляющих деятельности органов местного самоуправления. Возникновение муниципального долга — ситуация достаточно частая. Само по себе наличие муниципального долга не является проблемой, более того, эта ситуация прямо предусмотрена бюджетным законодательством, поскольку муниципальный долг может и должен быть инструментом решения местными органами власти стоящих перед ними задач.
Однако в тех случаях, когда муниципальный долг приобретает размеры, несовместимые с доходами муниципального образования, и в конечном счете становится просроченным, возникают проблемы. Именно этим обусловлен выбор темы для исследования.
Актуальность темы связана с тем, что в настоящее время в ряде муниципальных образований (в том числе Пермского края) ситуация с просроченными задолженностями является критической. Грамотное управление муниципальным долгом не позволяет довести до финансовой несостоятельности муниципальное образование. Тем не менее последнее есть на сегодняшний день вполне реальная возможность в ряде муниципальных образований России. Последствия такой несостоятельности влекут существенное ухудшение благосостояния и снижение качества жизни населения такого муниципального образования. Безусловно, также снижается и инвестиционная привлекательность муниципального образования, возникают проблемы у всех участников рынка. Кроме того, достижение определенных размеров муниципального долга может привести к необходимости применения таких методов управления муниципальным долгом, как временная финансовая администрация.
Институт временной финансовой администрации как институт конституционного и муниципального права, а также бюджетного права и процесса, принципиально отличается от института банкротства (несостоятельности). Например, для удовлетворения требований кредиторов в отношении юридического лица, признанного банкротом, возможно проведение процедуры его ликвидации с распродажей практически любого имущества этого юридического лица, тогда как осуществление подобных крайних мер для погашения долговых или бюджетных обязательств публично-правового образования недопустимо, так как имущество и субъекта РФ, и муниципального образования предназначено для исполнения публичных обязательств. В то же время практика деятельности муниципальных образований с большим муниципальным долгом показывает, что погашение муниципального долга за счет принадлежащего муниципальному образованию имущества используется и представляет собой существенную проблему, поскольку с помощью такого имущества муниципальное образование, как правило, должно выполнять свои социальные функции.
Актуальность темы исследования обусловлена также тем, что действующее законодательство не позволяет учитывать все существующие у муниципального образования долговые обязательства, в связи с чем реальная ситуация не соответствует статистическим данным. В то же время бюджетное законодательство, хотя и предоставляет определенные возможности муниципалитетам (например, в части осуществления заимствование в форме выпуска ценных бумаг), но используется ими далеко не полностью, что связано в том числе с отсутствием эффективной методики управления муниципальным долгом, которая позволяла бы правильно планировать и учитывать долговые обязательства.
Ключевой проблемой является отсутствие утвержденных на местах методик управления муниципальным долгом либо несоответствие, неадекватность существующих методик социально-экономической ситуации в муниципальном образовании.
Целью настоящего исследования в связи с этим является выработка концептуальных основ методики управления муниципальным долгом.
Необходимо решить следующие задачи:
изучить правовые основы, определить основные принципы и методы управления муниципальным долгом;
исследовать мировой опыт управления муниципальным долгом и сравнить его с ситуацией в России;
оценить ситуацию, связанную с управлением муниципальным долгом, в Пермском крае;
выявить основные проблемы, разрывы между теорией и практикой управления муниципальным долгом.
Нужна помощь в написании диплома?
Мы - биржа профессиональных авторов (преподавателей и доцентов вузов). Сдача работы по главам. Уникальность более 70%. Правки вносим бесплатно.
Объектом исследования в настоящей работе выступает муниципальный долг. Предметом — управление муниципальным долгом.
Структура работы. В выпускной квалификационной работе планируется выделить три главы. В первой главе автором предлагается исследовать муниципальный долг с теоретической и правовой точки зрения: исследовать данную категорию действующего бюджетного законодательства (исследуется существующее правовое регулирование муниципального долга) и выявить основные принципы управления муниципальным долгом, руководствуясь действующими нормативными актами и существующими в данной области исследованиями. Автором также вносятся предложения по определению муниципального долга для целей настоящей работы. Кроме того, в первой главе исследуются методологические аспекты управления муниципальным долгом, на основе существующих исследований в данной сфере и практики управления проводится анализ некоторых существующих методов управления муниципальным долгом, позволяющих минимизировать долговые риски, а также применяемых при возникновении проблем, такие как временная финансовая администрация. Также проводится исследование мирового опыта управления муниципальным долгом и существующий российский опыт.
Во второй главе исследования анализируется ситуация в Пермском крае, определяются существующие проблемы, разрывы между теорией и практикой управления муниципальным долгом в муниципальных образованиях Пермского края.
В третьей главе автором разрабатываются и предлагаются для внедрения на практике концептуальные основы методики управления муниципальным долгом, а также анализируются ожидаемые результаты от их применения.
При написании работы были использованы такие методы, как анализ (при исследовании категории муниципальный долг, изучении судебной практики, нормативных правовых актов и др.), аналогия (при изучении ситуаций в разных муниципальных образованиях), сравнение и некоторые другие общенаучные методы.
Степень разработанности темы можно обозначить как невысокую, поскольку детальных исследований, монографий и публикаций на данную тему (относительно муниципального долга) немного. Между тем, среди изученных при написании работы следует отметить исследования Л.С. Брагинской, А.Е. Воробьева, В.Г. Голубцова, О.А. Дементьева, А.В. Дорждеева, В.А. Кабашкина, Е.Н. Пахомовой, А.А. Почтарева, А.К. Саркисова, С.Ф. Эрзиханова и некоторых других. Работы перечисленных авторов посвящены, как правило, отдельным вопросам, исследуемым в настоящей работе. Более полные исследования таких авторов, как А.С. Анисимов, Л.С. Брагинская, посвящены исследованию государственного долга. Комплексных исследований в аспекте управления муниципальным долгом найдено не было.
При написании работы автором были использованы также многочисленные нормативные акты — как федерального, так и местного уровня, а также материалы судебной практики. В работе приведены примеры, обнаруженные в практике управления муниципальным долгом в некоторых муниципальных образованиях Пермского края и других регионах Российской Федерации.
Научная новизна исследования заключается, во-первых, в предложениях по изменению правового регулирования категории «муниципальный долг», а во-вторых, в выявлении пробелов — разрывов между теорией и практикой управления муниципальным долгом.
Практическая значимость исследования заключается в разработке концептуальных основ методики, которую можно использовать в управлении долговыми обязательствами муниципальных образований.
Глава 1. Муниципальный долг: теоретические и правовые аспекты
1.1 Правовые основы, основные принципы и методы управления муниципальным долгом
Прежде, чем исследовать управление муниципальным долгом как ключевую категорию настоящей курсовой работы, необходимо определить понятие муниципального долга.
Государственный или муниципальный долг сегодня понимается как обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными Бюджетным кодексом РФ, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием [Бюджетный кодекс РФ, ст. 6].
Определение законодателем дается общее, исходя из того, что правовая природа всех публично-правовых образований независимо от их уровня похожа.
Нужна помощь в написании диплома?
Мы - биржа профессиональных авторов (преподавателей и доцентов вузов). Сдача работы по главам. Уникальность более 70%. Правки вносим бесплатно.
Как отмечается в литературе, государственный долг играет важную роль в экономической системе любой страны. Это связано с тем, что отношения по поводу создания, обслуживания и погашения долга оказывают сильное влияние на состояние публичных финансов, денежного обращения, инвестиционного климата, структуры потребления и развития международного сотрудничества. Причиной возникновения государственного долга является проводимая политика, которая не обеспечивает сбалансированность доходов и расходов государства [Брагинская, 2007, с. 6].
Эти утверждения в большой степени справедливы и для муниципального долга.
Муниципальный долг экономической и финансово-правовой науками всегда рассматривался как явление многоаспектное [Покачалова, 2002] и многофункциональное [Государственный и муниципальный долг, 2007]. Однако большинство исследователей используют при изучении муниципального долга данное законодателем определение, не стремясь расширить его содержание. Так, А.С. Титов указывает, что муниципальный долг образуется в результате осуществления муниципальных заимствований. При этом сам долг представляет собой задолженность муниципального образования, срок платежа по которой уже наступил [Титов, 2009].
Следует отметить, что в дальнейшем в Бюджетном кодексе понятие муниципального долга отдельно от государственного долга раскрывается через формулировку «структура муниципального долга».
Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации структура муниципального долга представляет собой группировку муниципальных долговых обязательств по установленным настоящей статьей видам долговых обязательств. Долговые обязательства муниципального образования могут существовать в виде обязательств по:
) ценным бумагам муниципального образования (муниципальным ценным бумагам);
) бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
) кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций;
) гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям).
Долговые обязательства муниципального образования не могут существовать в иных видах, за исключением предусмотренных настоящим пунктом [Бюджетный кодекс, пункты 1 и 2 статьи 100].
В настоящей работе не ставится цель детально исследовать каждый из приведенных видов обязательств. Каждый из них может быть предметом самостоятельного обширного исследования. Для цели, поставленной нами в настоящей курсовой работе, необходимо понимание, что в соответствии с пунктом 3 статьи 100 Бюджетного кодекса РФ в объем муниципального долга включаются:
) номинальная сумма долга по муниципальным ценным бумагам;
) объем основного долга по бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет;
) объем основного долга по кредитам, полученным муниципальным образованием;
Нужна помощь в написании диплома?
Мы - биржа профессиональных авторов (преподавателей и доцентов вузов). Сдача работы по главам. Уникальность более 70%. Правки вносим бесплатно.
) объем обязательств по муниципальным гарантиям;
) объем иных (за исключением указанных) непогашенных долговых обязательств муниципального образования.
Иными словами, из приведенных положений видим, что законодателем определены конкретные виды долговых обязательств, составляющих понятие муниципального долга. Помимо этого кодексом устанавливается порядок определения предельного объема муниципального долга, содержатся общие положения об обслуживании муниципального долга (ст. 119) и об учёте и регистрации муниципальных долговых обязательств. Об управлении муниципальным долгом сказано лишь, что оно осуществляется исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (местной администрацией) в соответствии с уставом муниципального образования (ст. 101) [Бюджетный кодекс].
Между тем, приведенными нормами практически исчерпывается законодательное регулирование вопросов, касающихся муниципального долга.
Федеральное законодательство не может определять объёмы и механизмы финансирования полномочий муниципальных образований по обслуживанию и погашению долга. Это положение распространяется и на субъекты РФ: они не имеют права определять детали управления муниципальным долгом [Федеральный закон № 131-ФЗ].
Таким образом, вопросы по управлению муниципальным долгом регулируются федеральным законодательством лишь в общих чертах, в то время как детальное регулирование этих вопросов в пределах, не противоречащих федеральному законодательству, является компетенцией самих муниципальных образований. Такие важные вопросы управления муниципальным долгом как механизм принятия решений о привлечении заимствований, их планирование, управление рисками в долговой сфере, управление муниципальными гарантиями, как условными обязательствами, никак не определяются федеральным законодательством.
Изучение нормативно-правовой базы муниципальных образований (на примере муниципальных образований Пермского края) позволяет увидеть, что нормативно-правовое регулирование вопросов, связанных с муниципальным долгом, является скудным.
Так, пунктом 6 части 1 статьи 49 Устава города Перми определено, что осуществление муниципальных заимствований, управлением муниципальным долгом и предоставление муниципальных гарантий относится к компетенции администрации города [Устав города Перми].
В соответствии с подпунктом 2.2.1 положения о департаменте финансов администрации города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 12.09.2006 № 208, одной из основных задач департамента является разработка основных направлений бюджетной и налоговой политики, в том числе в области муниципального долга, в рамках бюджетного процесса в городе на очередной финансовый год и плановый период [Решение Пермской городской думы № 208].
Подпунктами 3.1.1, 3.3.21 и 3.4.6 того же положения установлено, что в сфере разработки основных направлений бюджетной и налоговой политики, в том числе в области муниципального долга, в рамках бюджетного процесса в городе на очередной финансовый год и плановый период департамент выполняет следующие функции: разрабатывает основные направления бюджетной и налоговой политики города Перми, в том числе в области муниципального долга, на очередной финансовый год и плановый период; ведет муниципальную долговую книгу города в порядке, установленном бюджетным законодательством и правовыми актами города; разрабатывает и представляет главе администрации города структуру муниципального долга, осуществляет управление муниципальным долгом [Решение Пермской городской думы № 208].
Помимо приведенного нормативного регулирования вопросов, связанных с муниципальным долгом, существует также решении Пермской городской думы от 22.12.2015 № 275 «О бюджете города Перми на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов», которым утверждены основные характеристики бюджета города Перми на 2016 год. В числе таких характеристик — нулевое значение верхнего предела муниципального долга на 1 января 2017 года [Решение Пермской городской думы № 275].
В соответствии с пунктом 23 решения Земского собрания Горнозаводского муниципального района Пермского края от 25.12.2015 «О бюджете Горнозаводского муниципального района на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов» предельный объем муниципального долга Горнозаводского муниципального района на 2016-2018 годы установлен в сумме 4000 тыс. руб. ежегодно [решение Земского собрания Горнозаводского муниципального района Пермского края].
Аналогичная ситуация и в других муниципальных образованиях Пермского края [Решение Думы Добрянского городского поселения от 29.05.2014 № 114, постановление Администрации г. Лысьвы от 11.12.2013 № 3316]. Таким образом, можно сказать, что муниципальная нормативно-правовая база в этом вопросе практически полностью повторяет соответствующие положения федерального законодательства. На уровне муниципалитетов лишь детализированы некоторые вопросы, но отсутствуют такие важные элементы, как детальная методика оценки рисков в долговой сфере и управления ими, в том числе — муниципальными гарантиями, не учитываются существующие рыночные факторы и имеется ряд других пробелов.
Анализируя категорию «муниципальный долг», хотелось бы отметить следующие имеющиеся, на наш взгляд, недоработки в законодательстве. В понятие муниципального долга законодателем отнесены только перечисленные в пункте 2 статьи 100 Бюджетного кодекса РФ виды возможных обязательств муниципального образования (приведены выше). Полагаем, что при этом не учтено, что существуют и другие виды обязательств муниципального образования, которые в конечном счёте формируют в буквальном смысле муниципальный долг (долг муниципального образования по обязательствам). Как отмечалось выше, подавляющее большинство авторов, так или иначе касающихся в своих работах муниципального долга, рассматривают его в том смысле, который вкладывает в него законодатель [Бюджетный кодекс]. Однако такое понимание создает существенные препятствия к формированию адекватной картины экономической ситуации в муниципальном образовании, что связано с существованием ряда проблем.
Нужна помощь в написании диплома?
Мы - биржа профессиональных авторов (преподавателей и доцентов вузов). Сдача работы по главам. Уникальность более 70%. Правки вносим бесплатно.
Так, одной из самых сложных проблем для органов местного самоуправления всегда было регулирование деятельности муниципальных унитарных предприятий. В российских городах и других муниципальных образованиях они все ещё обеспечивают оказание населению основной части жизненно важных муниципальных услуг в жилищно-коммунальном комплексе, городском транспорте и в ряде других сфер. Как отмечает большинство исследователей и практических работников в сфере государственного и муниципального управления, основная проблема российских МУП состоит в том, что большинство из них неэффективны, оказываемые ими муниципальные услуги исполняются некачественно, что вызывает жалобы населения, многие МУП доведены до банкротства. Право хозяйственного ведения, на основе которого муниципальное имущество передается унитарным предприятиям, по мнению большинства исследователей, высказываемому не первый десяток лет, крайне неэффективно и обременительно для муниципального образования [Система муниципального управления, 2005, с. 297]. После заключения с руководителем унитарного предприятия трудового договора муниципалитет практически не вмешиваются в хозяйственную деятельность предприятия, кроме случаев, предусмотренных законом или уставом предприятия. И если в акционерных обществах деятельность исполнительного органа контролируется советом директоров и собранием акционеров, а финансовую деятельность ежегодно проверяет ревизионная комиссия и аудиторы, то в отношении унитарного предприятия такого контроля, как правило, нет.
Неэффективное управление муниципальными унитарными предприятиями нередко приводит к тому, что на имущество предприятия обращается взыскание судебными приставами на основании судебных решений и, как следствие, утрачивается муниципальная собственность, а органы местного самоуправления не вправе воспрепятствовать этому. Поэтому за экономической деятельностью муниципальных унитарных предприятий необходим постоянный и жесткий административный и финансовый контроль.
Как отмечается в литературе, в зарубежной практике формы хозяйственного ведения не существует.
В соответствии с пунктом 7 статьи 114 Гражданского кодекса Российской Федерации (в ранее действовавшей редакции) собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 3 статьи 56 ГК РФ. Это правило также применялось к ответственности предприятия, учредившего дочернее предприятие, по обязательствам последнего.
В силу учредитель (участник) юридического лица или собственник его имущества не отвечают по обязательствам юридического лица, а юридическое лицо не отвечает по обязательствам учредителя (участника) или собственника, за исключением случаев, предусмотренных гражданским законодательством либо учредительными документами юридического лица. Если несостоятельность (банкротство) юридического лица вызвана учредителями (участниками), собственником имущества юридического лица или другими лицами, которые имеют право давать обязательные для этого юридического лица указания либо иным образом имеют возможность определять его действия, на таких лиц в случае недостаточности имущества юридического лица может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам [ГК РФ, п. 3 ст. 56].
В ныне действующей редакции Гражданского кодекса в абзаце 3 пункта 6 статьи 113 норма сформулирована подобным же образом: «Собственник имущества унитарного предприятия, за исключением собственника имущества казенного предприятия, не отвечает по обязательствам своего унитарного предприятия». В силу измененной статьи 56 ГК РФ (пункт 2) учредитель (участник) юридического лица или собственник его имущества не отвечает по обязательствам юридического лица, а юридическое лицо не отвечает по обязательствам учредителя (участника) или собственника, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом или другим законом.
Итак, согласно ранее существовавшему прямому указанию закона собственник имущества муниципального унитарного предприятия (то есть муниципальное образование) нес субсидиарную ответственность по долгам указанного предприятия в случае его банкротства, вызванного самим собственником имущества. В настоящее время субсидиарная ответственность контролирующих лиц (в рассматриваемом случае — собственника имущества унитарного предприятия, муниципального образования) установлена частью 4 статьи 10 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», согласно которой если должник признан несостоятельным (банкротом) в результате действий и (или) бездействия контролирующих должника лиц, такие лица в случае недостаточности имущества должника несут субсидиарную ответственность по его обязательствам. Пока не доказано иное, предполагается, что должник признан несостоятельным (банкротом) вследствие действий и (или) бездействия контролирующих должника лиц, если имеет место какое-либо из следующих обстоятельств:
причинен вред имущественным правам кредиторов в результате совершения этим лицом или в пользу этого лица либо одобрения этим лицом одной или нескольких сделок должника, включая сделки, указанные в статьях 61.2 и 61.3 Федерального закона № 127-ФЗ;
документы бухгалтерского учета и (или) отчетности, обязанность по ведению (составлению) и хранению которых установлена законодательством Российской Федерации, к моменту вынесения определения о введении наблюдения (либо ко дню назначения временной администрации финансовой организации) или принятия решения о признании должника банкротом отсутствуют или не содержат информацию об объектах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, формирование которой является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, либо указанная информация искажена, в результате чего существенно затруднено проведение процедур, применяемых в деле о банкротстве, в том числе формирование и реализация конкурсной массы [Федеральный закон № 127-ФЗ].
Итак, к муниципальным обязательствам, формирующим муниципальный долг, по нашему мнению, стоит отнести денежные обязательства учреждений и предприятий, создаваемых муниципальным образованием, собственником имущества которых выступает муниципалитет, а также задолженность организаций, доля муниципального образования в уставном капитале которых позволяет муниципалитету влиять на принимаемые такими организациями в хозяйственной деятельности решения и заключаемые сделки. Этот довод обосновывается именно тем, что в результате управления такими предприятиями и организациями муниципальное образование прямо или косвенно выступает в роли субсидиарного должника в соответствии с действующим в настоящее время гражданским законодательством, в том числе положениями о несостоятельности (банкротстве). Задолженность, возникающая у таких организаций перед третьими лицами, может в результате различных обстоятельств стать задолженностью муниципального образования, прямо влияющей на структуру доходов и расходов такого муниципального образования и на состояние его экономики. А задолженность таких предприятий, которая уже стала задолженностью муниципалитета (например, по уже вынесенным судебным решениям, тем более стоит принимать в расчет при принятии решений по управлению муниципальным долгом.
С методологической точки зрения было бы правильно учитывать при управлении муниципальным долгом все вышеприведенные обязательства.
Думается, что такая позиция подкрепляется также и существующими в настоящее время в этой сфере проблемами. Первая и самая острая проблема — это открывающаяся для третьих лиц, ставших кредиторами муниципальных предприятий и, как следствие, муниципального образования возможность беспрепятственно изымать бюджетные средства на протяжении всего времени, пока долг не будет погашен в полном объеме. Как следствие, муниципальное образование лишается доходов, которые может получить, например, от сдачи в аренду имущества казны.
Вторая проблема — обращение взыскания на муниципальное имущество, находящееся в казне. Будучи должником, отвечающим по долгам уже ликвидированного предприятия-банкрота, муниципальное образование по сути отвечает всем имуществом, не переданным в оперативное управление или хозяйственное ведение другим юридическим лицам. Соответственно, такое имущество после реализации его с торгов выбывает из собственности муниципалитета. С учетом того, что муниципальное образование в лице местных органов власти призвано решать наиболее важные для населения вопросы социального, экономического, культурного характера, выбытие из муниципальной собственности денежных средств и имущества, посредством которых такие вопросы могут быть решены, влечет за собой ухудшение социально-экономической ситуации, невозможность исполнения муниципалитетом иных принятых на себя обязательств и множество других проблем.
Третья проблема связана с применением в муниципальном образовании, которое не способно выполнить обязательства по погашению долга в порядке субсидиарной ответственности, процедуры финансовой администрации, предусмотренной ч. 1 ст. 75 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Эта процедура как экономико-правовое последствие неэффективного управления как муниципальными предприятиями, так и муниципальным долгом будет исследована далее.
Нужна помощь в написании диплома?
Мы - биржа профессиональных авторов (преподавателей и доцентов вузов). Сдача работы по главам. Уникальность более 70%. Правки вносим бесплатно.
Таким образом, муниципальный долг представляет собой более сложную, многоаспектную категорию, которую для целей настоящего исследования следует понимать шире, чем объем, заложенный в нее законодателем. Необходимо более широкое понимание муниципального долга как совокупности всех финансовых обязательств муниципального образования (как предусмотренных, так и не предусмотренных статьей 100 Бюджетного кодекса РФ).
В соответствии с пунктом 3 статьи 3 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» муниципальное управление представляет собой деятельность органов местного самоуправления по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития [Федеральный закон № 172-ФЗ].
Долг муниципального образования может являться инструментом и объектом управления. В качестве инструмента управления муниципальный долг обеспечивает возможность органам местного самоуправления оказывать влияние на денежное обращение, финансовый рынок, инвестиции, производство, занятость, организацию населением своих сбережений и многие другие экономические процессы, протекающие на местном уровне. Когда муниципальный долг выступает в качестве объекта управления, муниципалитет определяет соотношение между различными видами долговой деятельности (заимствования и гарантии), структуру видов долговой деятельности по срокам и доходности, механизм построения конкретных займов и гарантий, порядок выпуска и обращения займов, порядок предоставления гарантий и выполнения финансовых обязательств по ним.
Ряд авторов рассматривает управление муниципальным долгом «в широком смысле» — как формирование одного из направлений финансовой политики муниципального образования, связанного с его деятельностью в качестве заемщика, кредитора и гаранта. В этом смысле как одно из направлений финансовой политики управление находится в руках органов местного самоуправления, которые они определяют общий объем бюджетного дефицита и, следовательно, объем займов, необходимых для их финансирования, основные направления и цели воздействия на денежное обращение, кредит, производство, занятость, возможность и целесообразность осуществления муниципальных программ по поддержке малого бизнеса, отдельных районов и т.п.
Другие авторы рассматривают управление государственным и муниципальным долгом в узком смысле как совокупность действий, связанных с подготовкой к выпуску и размещению долговых обязательств муниципального образования, обслуживанием и погашением муниципального долга, предоставлением кредитов и гарантий [Управление государственным и муниципальным долгом, 2016].
Мы полагаем, что управление муниципальным долгом следует рассматривать как деятельность муниципального образования по планированию обязательств, разработке и утверждению программ заимствований, принятию обязательств, учёту обязательств, оценке рисков, раскрытию информации в случаях предусмотренных законодательством РФ и нормативными актами муниципальных образований, направленную на привлечение в местный бюджет необходимых средств и снижение затрат на обслуживание существующих долговых обязательств.
Полагаем, что главной задачей управления муниципальным долгом является привлечение необходимых для финансирования расходов муниципального бюджета заёмных средств. Однако следует учитывать, что денежные средства должны привлекаться не в любой ситуации, а лишь тогда, когда это действительно необходимо: при превышении потребностей бюджета в капитальных расходах над доходами и для финансирования краткосрочного превышения расходов бюджета над доходами.
В то же время задачей управления муниципальным долгом является снижение затрат на обслуживание уже существующего муниципального долга (муниципальных обязательств).
В целях исследования теоретического аспекта управления муниципальным долгом необходимо определить принципы управления, то есть наиболее важные, ключевые положения, соблюдение которых должно обеспечиваться в ходе осуществления деятельности по управлению муниципальным долгом. При этом следует отметить, что законодательно такие принципы не установлены. Исследований на данную тему
Исходя из того, что представляет собой муниципальный долг, основными принципами управления им следует признать следующие.
1)Поддержание объема долговых обязательств муниципального образования на экономически безопасном уровне.
Экономически безопасным, как полагаем, можно принять такой объём долга, при котором муниципальное образование в состоянии обеспечить исполнение как долговых обязательств, так и всех остальных принятых на себя бюджетных обязательств. Основным подходом к реализации этого принципа является такое планирование долговых обязательств, которое предполагает обслуживание и погашение долга исключительно за счёт доходов бюджета. При этом важно при определении экономически безопасного уровня муниципального долга учитывать все возможные риски.
Экономическая безопасность объема муниципального долга не означает, что его размер должен быть равен нулю (анализ местных нормативных актов показывает, что установление верхнего предела муниципального долга равным нулю предполагает фактически отсутствие каких-либо обязательств муниципального образования). Ведь муниципальный долг, как уже указывалось ранее, — это не только объект управления, но одновременно и инструмент, посредством которого публично-правовое образование имеет возможность влиять на складывающиеся экономические отношения на территории муниципального образования и обеспечивать исполнение своих функций. Именно поэтому не всегда отказ от муниципального долга является наиболее эффективным