Административно-правовая организация управления (далее – организация управления) есть закрепленная нормами административного права система субъектов, призванных осуществлять управление, их статус, включая взаимоотношения этих субъектов внутри и вне этой системы.
Элементами административной организации управления являются:
- органы исполнительной власти;
- другие органы управления, входящие в разветвленный организационный механизм осуществления функций исполнительной власти;
- нормы административного права, устанавливающие соответствующий статус всех звеньев системы управления, в том числе из служащих;
- важнейшие параметры их отношений, очерченных административным правом;
- правовая ответственность субъектов, вытекающая из их административно-правового положения.
Понятием организации управления охватывается как государственное, так и негосударственное управление в той мере, в какой оно регламентируется административным правом.
Организация управления имеет целью создание наиболее благоприятных условий для действенного функционирования исполнительной власти, соответствующего интересам граждан, общества и государства. Рациональная организация осуществления исполнительной власти является одним из важнейших условий упорядочения государственного управления, его экономичности и нормальной государственной деятельности в целом.
Организация управления должна учитывать роль исполнительной власти в обществе в целом и одновременно особенности структуры экономики, социально-культурной и административно-политической деятельности в Российской Федерации в условиях федеративного государственного устройства и системы местного самоуправления.
В настоящее время возникла крупная проблема учета особенностей момента и перспектив в эволюции управленческих структур. Государственное управление, имея свои закономерности развития, должно в наибольшей степени соответствовать тем конкретно-историческим задачам, которые ему предстоит решать. Но не только, Его система должна формироваться так, чтобы создавать необходимые условия для повышения эффективности решения проблем, определяющих перспективы развития общества.
Формирование современной системы управления предполагает преодоление ряда организационных стереотипов, вобравших в себя некоторые идеологические и политические взгляды прошлого на систему управления и противоречащих современным. Современному характеру взаимоотношений между органами государственного управления Российской Федерации и ее субъектов противоречит организационно-правовая конструкция «единой системы отраслевых министерств, ведомств», основанная, как известно, на жестокой централизации и отношениях по принципу «власть — подчинение».
Не только нижестоящие органы, но и все предприятия, учреждения являлись в высокой степени централизованными, организационными звеньями единых систем министерств и ведомств. В деятельности министерств и ведомств значительный удельный вес занимали оперативное управление предприятиями, учреждениями и организациями и решение вопросов их деятельности в форме непосредственного распорядительства.
В настоящее время предприятия, а также социально-культурные учреждения в основном децентрализованы.
Децентрализация выражается в том, что они:
- Во-первых, дифференцированы по формам собственности, составляя частную, государственную, муниципальную и другую собственность. Управление ими осуществляют собственники или назначаемые ими органы.
- Во-вторых, негосударственные предприятия и учреждения, сохраняя свою отраслевую принадлежность в экономическом смысле, выведены из подчинения государственных органов.
- В-третьих, государственные предприятия и учреждения, сохраняя ведомственную принадлежность, укрепили свои позиции как субъекты рынка и гражданского права, обрели ту степень самостоятельности, которая не позволяет безоговорочно рассматривать их в качестве организационных звеньев единой системы вышестоящего отраслевого органа.
Главное назначение отраслевых органов — координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях. Они могут осуществляться в интересах отрасли в целом и ее предприятий, учреждений и организаций. В соответствии с этими началами формируются системы управления, объектами которого выступают уже не хозяйствующие единицы или учреждения, а крупные комплексы, в том числе отраслевые. Например, управление промышленной политикой, государственным имуществом и т. п.
Содержание организации
Содержание организации управления включает решение различных вопросов. Изначально необходимо определить принципы и формы их юридического закрепления; формы органов управления в зависимости от их функционального назначения; разграничение между ними компетенции, включая формулирование задач, функций, установление прав и обязанностей; правовые формы взаимодействия между ниже- и вышестоящими звеньями управления; методы управленческой деятельности и формы их реализации.
Нужна помощь в написании доклада?
Мы - биржа профессиональных авторов (преподавателей и доцентов вузов). Наша система гарантирует сдачу работы к сроку без плагиата. Правки вносим бесплатно.
Важное значение имеет правильный выбор и закрепление связей между субъектами управления отраслями и сферами. В действующих системах управления они имеют различные формы.
Общее подчинение
Общее подчинение, при котором полномочия вышестоящего органа не ориентированы на конкретные вопросы руководства находящимися в таком подчинении объектами. Объектами, находящимися в общем подчинении, осуществляется общее руководство, в основном путем установления правил деятельности (поведения) и осуществления контроля (надзора).
Общее подчинение может иметь место как при наличии промежуточных звеньев между субъектом и объектом управления, так и без таковых. Например, в настоящее время государственные промышленные предприятия находятся, как правило, в общем подчинении соответствующих министерств и государственных комитетов. Подчинение в этом смысле равнозначно подведомственности.
Непосредственное подчинение
Непосредственное подчинение выражается, прежде всего, в отсутствии между субъектом и объектом управления промежуточных звеньев. Но не только в этом. Здесь иной характер организационных и правовых связей, чем при общем подчинении. Непосредственное подчинение предполагает значительную организационную и правовую зависимость объекта от субъекта управления. Решение кадровых вопросов, применение дисциплинарных мер к работникам, элементы непосредственного распорядительства, отмену актов объекта управления и т. д. Непосредственно подчиненное предприятие, учреждение, организация непременно находятся в ведении субъекта управления.
Прямое подчинение
Прямое подчинение, при котором связи между субъектами управленческих отношений, являются также непосредственными, по принципу «противостояния». Но они могут быть и через «голову» промежуточного звена данной системы управления в том смысле, что соответствующий субъект находится в непосредственном подчинении такого звена. При прямом подчинении, по общему правилу, речь идет об отношениях между руководителями (начальниками и т. д.) и работниками, командирами и другими военнослужащими и т. п.
Оперативное подчинение
Оперативное подчинение означает юридическую зависимость данного субъекта управленческих отношений от другого только по определенным вопросам и неподчиненного ему в других формах. В оперативном подчинении могут находиться организации и определенные категории лиц. Например, начальнику станции в оперативном отношении подчиняются действующие на ее территории работники других служб по вопросам, связанным с обеспечением безопасности движения поездов. Принцип оперативного подчинения применяется иногда при выполнении конкретных задач подразделениями и службами правоохранительных органов.
Двойное подчинение субъекта
Двойное подчинение исключает смешение предметов ведения и полномочий тех органов, в подчинении которых находится тот или иной орган управления. Соотношение объема и характера полномочий соответствующих органов может быть различным. Но если орган обладает хотя бы одним из решающих полномочий в отношении субъекта, подчиненного по всем другим вопросам иному органу, то уже можно говорить о двойном подчинении данного субъекта.
Соподчинение
Соподчинение выражается в одновременном подчинении субъектов управления двум и более вышестоящим органам государственной власти. Так, сейчас часть министерств и ведомств одновременно подчинена Президенту и Правительству Российской Федерации (министерства внутренних дел, обороны и др.).
Соподчинение, в отличие от двойного подчинения, применяется по вертикали.
Важным является выбор принципа организации аппарата органов управления, форм его структурных подразделений и установления их административно-правового статуса. Эти вопросы решаются или должны решаться в зависимости от уровней, а также отраслей и сфер в которых им предстоит действовать. Однако в формах структурных подразделений нет принципиального единообразия. Их разновидностями могут являться департаменты, главные управления, отделы, советы, центры, бюро, секретариаты.
Нужна помощь в написании доклада?
Мы - биржа профессиональных авторов (преподавателей и доцентов вузов). Наша система гарантирует сдачу работы к сроку без плагиата. Правки вносим бесплатно.
Департаменты образуются на основании решений Правительства Российской Федерации в федеральных министерствах, в федеральных органах исполнительной власти, имеющих статус, равный статусу федерального министерства. В исключительных случаях они могут создаваться в государственных комитетах Российской Федерации.
Правовые основы организации управления
Создание организационной системы управления серьезно затрудняется отсутствием стабильной, внутренне непротиворечивой системы законодательства, необходимого для недвусмысленного определения организации, функций, полномочий субъектов управления как одного из условий самостоятельности в их работе. Именно качественное законодательство призвано предупредить поспешность, импровизации, субъективизм и волюнтаризм в создании управленческих систем. Многие решения, касающиеся формирования системы управления, прямо зависят от принятия ряда законов.
Массив действующих правовых актов, в той или иной мере относящихся к организации управления, велик (не смешивать с полнотой и качеством регламентации связанных с этим вопросов). Они могут быть с допуском условности классифицированы по ряду критериев: по юридической силе; в зависимости от принципа федерализма; по содержанию; по характеру их влияния на организацию управления.
По юридической силе выделяются:
- Конституция Российской Федерации, закрепляющая в общем виде структуру экономики, социально-культурной и административно-политической деятельности;
- законы Российской Федерации;
- постановления палат Федерального Собрания;
- конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации. Уставы субъектов Российской Федерации, кроме республик, имеют большое значение для организации управления на уровне этих субъектов. В уставах, принимаемых законодательными (представительными) органами соответствующих субъектов Российской Федерации, решаются важнейшие вопросы структуры органов управления и их статуса;
- подзаконные акты: Президента Российской Федерации и органов исполнительной власти.
По содержанию — различаются общие правовые акты, распространяющие свое действие на определенные отношения независимо от того, в какой сфере или отрасли они возникают, и специализированные, регламентирующие вопросы организации управления в отдельных отраслях и сферах.
По характеру влияния — выделяются правовые акты, косвенно влияющие на организацию системы управления, и акты, непосредственно регулирующие те или иные его вопросы. Например, Гражданский кодекс Российской Федерации 1994 года не содержит норм по конкретным вопросам организации управления отраслями и сферами. Правовые акты, непосредственно регулирующие те или иные вопросы организации управления, могут закреплять его конкретные принципы, содержать конкретные нормы прямого действия. Такого рода нормы содержатся в общих, но чаще в специализированных актах.
По общему правилу, в законодательных актах определяются организация отрасли, сферы и основные звенья системы управления отраслью или сферой, принципиальное разграничение компетенции и характер взаимоотношений между ними. Положения законодательных актов детализируются в подзаконных правовых актах уполномоченных органов и должностных лиц (Президента и Правительства Российской Федерации, органов и должностных лиц субъектов Российской Федерации в пределах их полномочий). Например, постановлениями Правительства Российской Федерации утверждены Типовое положение о комитете по управлению имуществом края, области, Типовое положение о специальном (коррекционном) образовательном учреждении для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии, Положение о государственной противопожарной службе Министерства внутренних дел Российской Федерации и др.
В тех случаях, когда в нормативных актах есть неопределенность относительно того, какие именно органы могут решать тот или иной организационный вопрос, приоритет принадлежит тому из них, решения которого обладают большой юридической силой. Данное правило действует и тогда, когда юридически возможно его решение разными органами. Такие проблемы могут возникать в связи с недостатками в разграничении компетенции, что само по себе есть негативное явление, которого в правильно организованной системе не должно быть.
Не исключается вариант делегирования полномочий по формированию данных органов управления либо их структурных подразделений.
Организация структурных подразделений органов управления подсказывается обычно административной практикой и опосредуется правовыми актами об утверждении их структуры или решении конкретных вопросов. Статус структурных подразделений обычно определяется положениями о них, утверждаемыми данным органом или его уполномоченными должностными лицами. Часто в таких положениях отражается их структура, хотя сами положения, и это объяснимо, появляются после ее утверждения. Положения же представляют собой правовые акты, комплексно регламентирующие как основы внутренней организации, так и статус подразделений в целом.