Ключевые слова: субъект гражданского права, публично-правовые образования, местное самоуправление, вопросы местного значения.
Одним из важнейших вопросов, связанных с воздействием публично-правовых образований на имущественные отношения, является объем полномочий органов этих образований, необходимый для выполнения публичных функций. В немалой степени это касается и полномочий органов местного самоуправления по реализации вопросов местного значения. В настоящее время законодательство не содержит каких-либо ограничений компетенции местного самоуправления. В статье 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в ред. от 25.12.2008) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» приводится неисчерпывающий перечень полномочий местного самоуправления.
Такое положение вещей дает органам местного самоуправления возможность оказывать неограниченное влияние на гражданско-правовую активность граждан и организаций, ссылаясь на необходимость решения тех или иных вопросов местного значения. Причем вводимое местными властями регулирование может напрямую противоречить существу тех вопросов местного значения, ради решения которых это регулирование осуществляется.
В качестве яркого примера подобного регулирования можно указать на практику реализации такого вопроса местного значения, как создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района. Очевидно, что по своей сути данный вопрос предполагает оказание органами местного самоуправления транспортных услуг населению и создание необходимой для ее оказания инфраструктуры. Однако на практике органы местного самоуправления связывают реализацию данной функции с регулированием процесса предоставления самой этой услуги. Ими повсеместно вводится разрешительный порядок осуществления деятельности по оказанию транспортных услуг населению, при котором для оказания соответствующих услуг необходимо выиграть конкурс, организованный местными властями, и заключить договор с местной администрацией.
Так, согласно пунктам 9 — 10 Положения об организации транспортного обслуживания населения на территории города Тюмени, утвержденного распоряжением администрации города Тюмени от 21 апреля 2006 г. N 846-р «Об организации транспортного обслуживания населения на территории города Тюмени», перевозка пассажиров по маршрутной сети города Тюмени осуществляется исключительно юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями (перевозчиками), заключившими договор на осуществление перевозок с отраслевым органом администрации города Тюмени. Перевозчик же определяется комиссией по проведению конкурсов на право выполнения регулярных пассажирских перевозок в городе Тюмени.
В соответствии с пп. 2.1 — 2.4 Положения об организации транспортного обслуживания на территории муниципального образования — Рыбновский муниципальный район, утвержденного Постановлением главы муниципального образования «Рыбновский муниципальный район Рязанской области» от 10 апреля 2009 г. N 159 «Об организации транспортного обслуживания на территории муниципального образования — Рыбновский муниципальный район Рязанской области», транспортное обслуживание в Рыбновском муниципальном районе допускается либо по заказу уполномоченного органа за счет бюджетных ассигнований, который размещается среди перевозчиков на конкурсной основе, либо через обслуживание пассажиров на маршрутах без бюджетных ассигнований, которое осуществляется индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами при условии заключения договора с уполномоченным органом и владельцами дорожной инфраструктуры. При этом уполномоченный орган вправе отказать перевозчику в заключении договора, если будет установлено, что перевозчик не располагает необходимыми возможностями по обслуживанию маршрута и не располагает необходимой ресурсной базой для обеспечения безопасной перевозки пассажиров на маршруте в соответствии с установленными требованиями.
Данное положение вряд ли может быть признано терпимым, и приведенный пример показывает, что местные власти при существующей системе законодательного регулирования их полномочий получают неограниченные возможности по ограничению гражданско-правовой активности субъектов имущественных отношений даже в тех сферах, в которых по смыслу действующего законодательства они могут всего лишь оказывать публичные услуги.
Возникает вопрос, каким же образом можно изменить подобную ситуацию. На наш взгляд, изменениям может поспособствовать четкая классификация вопросов местного значения и четкое определение границ деятельности органов местного самоуправления при реализации функций, относящихся к той или иной классификационной группе.
Все функции местного самоуправления по своему назначению можно разделить на три группы: 1) вопросы, связанные с регулированием деятельности юридических и физических лиц; 2) вопросы, связанные с обеспечением деятельности органов местного самоуправления; 3) вопросы, связанные с оказанием помощи юридическим и физическим лицам, в том числе оказанием публичных услуг.
К первой группе следует отнести все вопросы местного значения, которые предполагают установление тех или иных самостоятельных требований к деятельности юридических и физических лиц, результатам этой деятельности и объектам, которые юридическим и физическим лицам принадлежат.
Во вторую группу функций необходимо включить вопросы местного значения по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом, установлению и взиманию налогов и сборов, формированию органов местного самоуправления, формированию и исполнению местных бюджетов.
В третью группу функций должны войти вопросы местного значения, которые связаны с предоставлением органами местного самоуправления населению и организациям, расположенным на территории муниципальных образований, имущественных и неимущественных благ (оказанием публичных услуг).
Для каждой из указанных групп функций должен быть установлен свой правовой режим их осуществления.
По первой группе вопросов местного значения в законодательстве необходимо определить, что органы местного самоуправления вправе: 1) устанавливать права, обязанности, ограничения и требования к юридическим и физическим лицам, не являющимся муниципальными предприятиями и учреждениями, органами и должностными лицами местного самоуправления, а также осуществлять контроль и надзор за их соблюдением, если иное не предусмотрено федеральным законодательством; 2) устанавливать права, обязанности, ограничения и требования к юридическим и физическим лицам, являющимся муниципальными предприятиями и учреждениями, органам и должностным лицам местного самоуправления, а также осуществлять контроль и надзор за их соблюдением, если иное не предусмотрено федеральным законодательством.
Нужна помощь в написании статьи?
Мы - биржа профессиональных авторов (преподавателей и доцентов вузов). Пишем статьи РИНЦ, ВАК, Scopus. Помогаем в публикации. Правки вносим бесплатно.
По второй группе вопросов органам местного самоуправления следует предоставить полномочия по установлению: 1) прав, обязанностей, ограничений и требований к юридическим и физическим лицам, являющимся муниципальными предприятиями и учреждениями, а также органам и должностным лицам местного самоуправления, а также осуществлять контроль и надзор за их соблюдением, если иное не предусмотрено федеральным законодательством; 2) прав, обязанностей, ограничений и требований к юридическим и физическим лицам, не являющимся муниципальными предприятиями и учреждениями, а также осуществлять контроль и надзор за их соблюдением в части использования муниципального имущества, средств муниципального бюджета, если иное не предусмотрено федеральным законодательством; 3) муниципальных налогов и сборов в пределах, предусмотренных налоговым законодательством. При этом устанавливать права, обязанности, ограничения и требования к физическим и юридическим лицам, не являющимся муниципальными предприятиями и учреждениями, осуществлять контроль и надзор за их соблюдением органы местного самоуправления не вправе, если устанавливаемые требования, ограничения, права и обязанности не связаны с использованием муниципального имущества, средств муниципального бюджета, уплатой налогов либо если иное прямо не предусмотрено федеральным законодательством.
По третьей группе вопросов следует указать на то, что органы местного самоуправления вправе устанавливать права, обязанности, ограничения и требования: 1) к муниципальным предприятиям, учреждениям, органам местного самоуправления, а также осуществлять контроль и надзор за их соблюдением; 2) для юридических и физических лиц, не являющихся муниципальными предприятиями, учреждениями, органами и должностными лицами, связанные с реализацией ими права на получение муниципальных услуг и иной муниципальной помощи.
Разделив функции местного самоуправления по указанным направлениям и установив для каждой группы вышеуказанные правовые режимы, можно добиться главного — исключить беспорядочное ограничение местными властями гражданско-правовой активности граждан и организаций. Однако для достижения данной цели необходимо решить еще один важный вопрос, а именно определить исчерпывающий перечень вопросов, ради решения которых органы местного самоуправления могут наделяться теми или иными полномочиями. Пока из-за положений п. 2 ст. 14.1, п. 2 ст. 15.1, п. 2 ст. 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в ред. от 25.12.2008) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что муниципальным образованиям предоставлены права осуществлять неограниченный круг функций. При таких обстоятельствах говорить об ограничении вмешательства местных властей в деятельность физических и юридических лиц не приходится.
Список использованных источников
1. Тюменский курьер. 2006. N 63 — 64, N 67.
2. Приокская новь. 2009. N 32.