Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное управление, кадровое обеспечение, социологический мониторинг.
После принятия в 2003 году Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в России была осуществлена реформа территориальной организации местного самоуправления (МСУ), сформирована система его органов, разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Были внесены изменения и в финансово-экономические основы функционирования системы МСУ. Современная модель территориальной организации местного самоуправления предусматривает его осуществление в поселениях, муниципальных районах, городских округах и внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения. При этом, круг вопросов, которые должны решать созданные в муниципальных образованиях органы местного самоуправления, чрезвычайно широк и разнообразен: от вопросов анализа и планирования социально-экономического развития муниципального образования, управления муниципальной собственностью и муниципальным хозяйством до координации работы по участию предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территорий, подготовки бюджета, разработки нормативно-правовых актов органов МСУ [1, с. 212]. Именно органы местного самоуправления непосредственным образом решают социально экономические проблемы, возникающие на местном уровне, инициируют и осуществляют взаимодействие с населением, обеспечивают реализацию решений, направленных на модернизацию жизни локальных сообществ и российского общества, в целом.
Следует отметить, что для решения различных вопросов местного значения системе МСУ необходимы квалифицированные кадры. Кадровое обеспечение деятельности органов местного самоуправления является важным условием успешного решения стоящих перед государством и обществом задач и укрепления муниципальных сообществ. Как отмечают И.Н. Корабейников и С.А. Никитин, профессионально подобранный и высококвалифицированный состав кадров (в том числе и муниципальных органов) имеет огромный потенциал, такие сотрудники легко воспринимают передовые тенденции социально-экономического и культурного развития и ориентированы на инновации. В то же время коллектив низкоквалифицированных сотрудников, которые определяют основные направления развития какой-либо экономической системы, в том числе и муниципального образования, является фактором риска, значительно снижающим вероятность эффективного развития всей системы [4, с. 468].
В целом, кадровое обеспечение деятельности органов местного самоуправления определяет:
— степень эффективности муниципального управления и развития муниципального социума;
— уровень взаимодействия муниципального образования с организациями высшего профессионального образования в регионе;
— способность муниципального образования к инновационному развитию;
— реализуемую в муниципальном образовании кадровую, образовательную, производственную, информационную и иную политику;
— способность муниципального образования контролировать экономические процессы на микро- и макроуровнях и принимать в них участие.
Исследователи выделяют следующие принципы, которые необходимо учитывать при формировании современной системы кадрового обеспечения деятельности органов МСУ:
— комплексная и объективная оценка профессионального уровня, деловых и личностных качеств работников органов МСУ, а также результатов их деятельности при их отборе, расстановке и выдвижении;
— открытость и равный доступ граждан РФ к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой, без какой-либо дискриминации по полу, возрасту, конфессиональным, этническим и иным признакам;
— демократическое, как правило, коллегиальное решение кадровых вопросов с учетом общественного мнения и с соблюдением принципов назначения на муниципальную должность и конфиденциальности;
— систематическое обновление кадров с сохранением преемственности, использование возможностей и способностей кадров всех возрастных групп;
— подконтрольность муниципальных служащих руководителям и вышестоящим государственным органам, а также обществу, народу;
— персональная ответственность за порученное дело;
— обеспечение законности, соблюдение нормативно-правовых требований и процедур в решении кадровых вопросов [4, с. 468].
Однако, как показывают многочисленные исследования, проводимые в различных регионах России, в муниципальных образованиях наблюдается дефицит профессиональных кадров органов МСУ (см. напр., А.Н. Адукова, Р.В. Захаров, И.А. Коленченко и др. [2, с. 5]). Так, согласно результатам социологического исследования, проведенного в 2013 году Всероссийским Советом местного самоуправления с использованием метода анкетирования (обработано 667 анкет), количественные показатели кадрового обеспечения органов местного самоуправления являются более или менее удовлетворительными (практически полностью укомплектован штат сотрудников органов МСУ в муниципальных образованиях). Что же касается качественных показателей, то именно они и вызывают серьёзную критику. В связи с этим, следует говорить о неукомплектованности органов местного самоуправления именно высококвалифицированными кадрами [5].
По мнению современных исследователей, требованием времени в отношении квалификации муниципальных служащих стало не просто высшее, а профильное высшее образование, обеспечивающее освоение соответствующих управленческих и правовых знаний в области местного самоуправления. Особенно остро этот вопрос встал в процессе разграничения муниципальной собственности и продолжающейся сейчас разработке схем территориального планирования муниципальных районов. Такая работа требует знаний в смежных областях – в имущественных вопросах, комплексном планировании и зонировании территорий и др. Поэтому иногда выборные должностные лица, в том числе и главы муниципальных образований, складывают свои полномочия, объясняя это своим несоответствием высоким профессиональным требованиям [2, с. 6].
Согласно проводимым в стране исследованиям, работники органов местного самоуправления часто не имеют профильного высшего образования. Так, менее 15% действующих муниципальных служащих получили образование по направлению «Государственное и муниципальное управление». В основном, должности в аппарате органов местного самоуправления замещают специалисты гуманитарных, социальных и смежных направлений: экономисты, юристы, педагоги, социологи, аграрии. Часто среди работников органов местного самоуправления встречаются специалисты, базовое профессиональное образование которых совсем не связано с управленческой сферой. Небольшой, но всё же наличествующий процент – математики, инженеры, специалисты в области естественных наук, военные [5].
В настоящее время около 90% сотрудников органов МСУ заканчивают краткосрочные профессиональные курсы, но полезных знаний и навыков они в процессе повышения квалификации не получают. Связано это с тем, что существующая в настоящее время система обучения, подготовки, переподготовки и повышения профессиональной квалификации муниципальных кадров является несовершенной. Данная система не имеет достаточного законодательного регулирования, муниципальные образования не обладают необходимым педагогическим составом для переподготовки специалистов в данной сфере и достаточным финансированием для повышения квалификации своих специалистов. Передовые программы используются в незначительном числе муниципалитетов, в основном, вузы и центры повышения квалификации преподают по устаревшим стандартам, передовые методики распространяются недостаточно эффективно [5].
Актуальной проблема кадрового обеспечения системы местного самоуправления является и для Тверской области. Согласно информации, предоставленной региональной избирательной комиссией весной 2014 г., Тверской регион включает 385 муниципальных образования, из них: 36 муниципальных районов, 7 городских округов, 44 городских поселения и 298 сельских поселений [3]. Исследования, проводимые на протяжении ряда последних лет сотрудниками кафедры социологии и социальных технологий (социологический мониторинг населения (2009-2015 гг.), экспертное интервьюирование сотрудников структур государственной власти и местного самоуправления (2015 г.)), демонстрируют наличие проблем в этой сфере.
Мнение граждан, выявленное в ходе проводимого кафедрой мониторинга представлений населения региона о местном самоуправлении, является достаточно однозначным: должностные позиции в органах местного самоуправления должны занимать профессионально подготовленные специалисты (2012 г. – 71,6%, 2013 г. – 71%, 2014 г. – 67,4%). Лишь результаты исследования 2015 г. продемонстрировали некоторую дифференциацию мнений респондентов: треть из них отметила, что приоритет в процессе рекрутирования на вакантные должности в структуры местного самоуправления должен отдаваться высококвалифицированным и специально подготовленным специалистам, а 52% опрошенных считает, что работать в системе МСУ должны как профессионально подготовленные специалисты, так и простые граждане. Вероятно, подобная дифференциация мнений респондентов связана с попаданием в 2015 г. в выборочную совокупность граждан, проживающих в сельских населенных пунктах с высокой активностью местного населения (участие в региональной Программе поддержки местных инициатив), которые и продемонстрировали свою активистскую позицию.
Исследование показало, что именно недостаток способностей для осуществления управленческой деятельности в структурах МСУ является одной из существенных причин отказа значительной части населения от реализации активного избирательного права и одним из факторов низкого уровня готовности избираться в органы местного самоуправления в качестве должностных лиц (2014 г. – 21,1% от общего количества ответов на поставленный вопрос, 2015 г. – 23,5%).
Нужна помощь в написании статьи?
Мы - биржа профессиональных авторов (преподавателей и доцентов вузов). Пишем статьи РИНЦ, ВАК, Scopus. Помогаем в публикации. Правки вносим бесплатно.
При этом, результаты корреляционного анализа представлений населения о том, кто должен работать в органах МСУ, и степени доверия граждан органам МСУ являются косвенным свидетельством того, что квалификация специалистов, работающих в настоящее время в муниципальных структурах, не является достаточной для эффективной работы. Так, именно среди тех респондентов, для которых характерна низкая степень доверия существующей муниципальной власти, 2/3 высказывают мнение о том, что в органах МСУ должны работать специально подготовленные специалисты, демонстрируя, тем самым, свою низкую оценку квалификации муниципальных служащих, деятельность которых не внушает доверия населению.
Следует отметить, что проблема низкой квалификации служащих органов МСУ артикулируется жителями Тверской области и напрямую. Так, среди наиболее существенных проблем, затрудняющих работу местного самоуправления, граждане традиционно выделяют низкую квалификацию служащих органов МСУ (от 15% от общего количества ответов в 2012 г. до 13,7% в 2015 г.), ставя ее на третье место после таких проблем как недостаточность собственной финансовой базы (от 17,1% в 2012 г. до 20,4% в 2015 г.), коррумпированность и семейственность служащих органов МСУ (от 22,1% в 2012 г. до 19,2% в 2015 г.), отсутствие в законодательстве конкретных рычагов по осуществлению возлагаемых на органы МСУ полномочий (от 14,9% в 2012 г. до 10,1% в 2015 г.).
Проблему недостатка квалифицированных кадров в структурах МСУ отмечают так или иначе опрошенные нами эксперты (главы муниципальных образований различного типа и представители государственных органов власти, взаимодействующих с муниципальными образованиями). Особенно актуальна данная проблема для поселений сельского типа, где фиксируются низкие количественные показатели сотрудников МСУ в силу недостаточного финансирования и невозможности рекрутирования на вакантные должности молодых людей, для которых характерны миграционные установки (из села в город). Также именно в сельских муниципальных образованиях фиксируется отсутствие квалифицированных кадров, необходимых для исполнения возложенных на МСУ полномочий (юристов и др.). Выполнение своих полномочий и обеспечение участия в различных федеральных и региональных программах поддержки муниципальных образований (например, в Программе поддержки местных инициатив и др.) для сельских поселений оказывается невозможным без кадровой помощи муниципального района. По словам одного из экспертов – главы сельского поселения, для них «… это сложно, так как … нет специалистов такого уровня», позволяющих обеспечить подготовку конкурсной документации, ведение проекта и т.д.
Причем, низкий уровень квалификации, недостаток специальных знаний характеризует нередко и самих глав муниципальных образований (как правило, низшего уровня). Поэтому, в частности, часть руководителей структур МСУ позитивно восприняла законодательно регулируемый переход к конкурсным процедурам рекрутирования претендентов на должность главы муниципального образования и отказ от прямых выборов. По мнению экспертов, именно переход к конкурсным процедурам снизит возможность попадания в структуры муниципальной власти неквалифицированных, некомпетентных, необразованных людей.
В ходе исследования выявилось, что проблемы в кадровой сфере тесно связаны с проблемами в иных сферах местного самоуправления. Поэтому решать их нужно в комплексе. Для улучшения ситуации в сфере кадрового обеспечения муниципальных образований следует:
— совершенствовать систему подготовки, переподготовки и повышения профессиональной квалификации муниципальных служащих идолжностных лиц, внедрять передовые методики, программы, технологии. Формат обучения может быть самым разнообразным: полноценные образовательные программы, курсы, семинары, тренинги, правовые консультации, стажировки. Важно соблюдать баланс между теоретической и практической частями обучения;
— создавать благоприятные трудовые и жилищные условия в муниципалитетах, чтобы привлекать компетентных специалистов, в том числе в административно-управленческой сфере, формировать базу для эффективного исполнения сотрудниками органов местного самоуправления своих должностных обязанностей;
— повышать авторитет и престиж муниципальной службы для привлечения наиболее перспективной молодёжи в данную сферу (в том числе на стадии выбора профессии).
Список использованных источников
1. Агибалов Ю.В. Компетенция местного самоуправления муниципальных образований: современное состояние и кадровое обеспечение [Электронный ресурс] // Вестник Тамбовского университета. Серия «Гуманитарные науки». 2008. № 7 (63). С. 209-214. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/kompetentsiya-mestnogo-samoupravleniya146 munitsipalnyh-obrazovaniy sovremennoe-sostoyanie-i-kadrovoe-obespechenie (дата обращения: 7.10.2015).
2. Адукова А.Н., Захаров Р.В., Коленченко И.А. Кадровая база органов местного самоуправления на селе: состояние и пути развития [Электронный ресурс] // Вестник НГИЭИ. 2013. № 11 (30). С. 3-10. URL:http://cyberleninka.ru/article/n/kadrovaya-baza organov-mestnogosamoupravleniya-na-sele-sostoyanie-i-puti-razvitiya (дата обращения: 8.10.2015).
3. Избиркомом Тверской области обобщена информация об организации местного самоуправления в Тверской области [Электронный ресурс] // Тверские ведомости. 2014. 3 февраля. URL: http://www.vedtver.ru/news/31069 (дата обращения: 23.09.2015).
4. Корабейников И.Н., Никитин С.А. Развитие кадрового обеспечения деятельности органов местного самоуправления [Электронный ресурс] // Проблемы современной экономики. 2013. № 3 (47). С. 467-472. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/razvitie-kadrovogoobespecheniya-deyatelnosti-organov-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 4.09.2015).
5. Материалы по теме «Кадровое обеспечение местного самоуправления» // Всероссийский совет местного самоуправления. Официальный сайт [Электронный ресурс]. URL: http://www.vsmsinfo.ru/proekty-i-programmy/kadrovoe-obespecheniemestnogo- samoupravleniya (дата обращения: 9.10.2015).