Вместе с тем, нормативная правовая система по обеспечению безопасности состоит из федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и нормативных актов органов местного самоуправления. Каждый отдельный регион обладает собственной логикой развития, уникальным сочетанием факторов внутренней и внешней среды, в связи с чем, задачей федерального центра является формирование законодательства, которое бы позволило найти баланс между интересами конкретных субъектов Российской Федерации и федерацией по обеспечению безопасности. Как отмечает Кирьянов А.Ю., система региональной безопасности сложна и многогранна, постольку охватывает собой различные сферы человеческой жизнедеятельности, а, следовательно, в рамках региональной безопасности корректно будет говорить об экономической, политической, демографической, экологической и иных ее составляющих (подсистемах) [2, с. 21]. В целом это определение применимо для системы безопасности на любом уровне, в том числе муниципальном.
Интенсивность происходящих в системе местного самоуправления изменений зависит от ряда факторов. Во-первых, система должна быть способна адаптироваться к изменяющимся условиям функционирования и развития. Система местного самоуправления должна быть восприимчива к воздействию как внутренних, так и внешних факторов, обладать способностью к нейтрализации наиболее неблагоприятных из них (опасности, угрозы, риски). Во-вторых, интенсивность изменений в такой системе зависит от особенностей ее структуры, от того, сколько и каких системных элементов она объединяет: количество муниципальных образований в регионе, территориальную удаленность органов местного самоуправления и объектов социально-культурного назначения от населения, соответствие категории муниципальных образований условиям проживания населения (городские и сельские поселения), режимом функционирования (ЗАТО).
Как указывает Кирьянов А.Ю., можно выделить две группы правовых опасностей, влияющих на региональную безопасность: Первая группа — правовая. Она выражается в недостатках правового регулирования отношений, связанных с обеспечением региональной безопасности государства, и их противоречивости. Вторая группа — субъектная. Она связана с бездеятельностью, некомпетентностью отдельных должностных лиц, прямо или косвенно участвующих, обеспечивающих безопасность, руководство ими сугубо формальными критериями выполнения своих обязанностей, отсутствием строгого отбора на соответствующие должности [1, с. 57]. Обеспечение безопасности людей серьезная проблема, причем с годами сложность ее возрастает. Знание способов предупреждения аварийных ситуаций, выполнение технологических регламентов и инструкций по безопасности приобретают первостепенное значение, регулируется Федеральным законом от 11 ноября 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [6]. Профилактические меры органов местного самоуправления, направленные на обеспечение безопасности, предупреждение терроризма и экстремизма, реализуются через организацию деятельности районных комиссий по профилактике преступлений и правонарушений, комиссий по профилактике терроризма муниципальных районов, а также местных программ по профилактике преступлений и правонарушений, в которых отдельными разделами включены меры профилактики экстремизма и терроризма. Однако в федеральном законе [4] подробно не раскрывается понятие «профилактика терроризма», органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления полномочиями не наделяются, что затрудняет их участие в обеспечении безопасности и противодействии терроризму. На практике складывается парадоксальная ситуация, когда органы местного самоуправления не знают, каким образом они могут реализовать предоставленные им полномочия в указанной сфере, зачастую ограничиваясь принятием формальных решений районных антитеррористических и иных комиссий, которые, как правило, носят рекомендательный характер. В целях совершенствования взаимодействия органов местного самоуправления и территориальных федеральных органов исполнительной власти представляется необходимым внести изменения в федеральное законодательство, предусмотрев обязательность исполнительных органов субъектов РФ и глав муниципалитетов принимать нормативные акты – постановления администраций субъекта РФ и постановления глав администраций муниципалитетов, регулирующих исполнение решений по безопасности. Эта норма позволит комиссиям более эффективно использовать свои полномочия по обеспечению безопасности, профилактике терроризма и экстремизма, а принятые ими рекомендации приобретут обязательный характер, позволяющий применять меры административной ответственности к нарушителям правопорядка. Результаты организационной работы могут быть отражены в документе — Паспорте муниципальной безопасности и противодействия терроризму. Паспорт безопасности должен иметь статус документа, в котором комплексно могут быть отражены: жизненно важные интересы, угрозы интересам, состояние защищённости национальных интересов в муниципалитете и степень их реальной деформации в различных сферах жизни в зависимости от имеющихся ресурсов. Паспорт мог бы иметь следующие разделы: характеристика муниципалитета; национальные и региональные интересы, реализуемые в муниципалитете; внешние и внутренние угрозы интересам муниципалитета; система обеспечения муниципальной безопасности и противодействия терроризму. Среди внутренних угроз безопасности можно выделить группы угроз: порождённые властными элитами в результате совершённых ими ошибок; связанные с закрытостью власти, отчуждением её от народа; вызванные сращиванием аппарата муниципалитетов с представителями общеуголовной и организованной преступности, проникновением лидеров преступного мира в политику и властные структуры. По мнению Кирьянова А.Ю., функционирование правового института региональной безопасности и противодействия терроризму возможно при использовании следующих методов правового регулирования: 1) установление определенного порядка действий — предписание действовать в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренное различными правовыми нормами; 2) запрещение определенных действий; 3) предоставление субъекту рассматриваемых отношений возможности выбора одного из установленных вариантов должностного поведения, которые предусматриваются различными правовыми нормами; 4) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать установленные правовой нормой действия [1, с. 58].
Юридической базой формирования законодательства в исследуемой области является Конституция РФ [3], что в определенной мере обеспечивает целостность всей системы общественной безопасности, взаимную согласованность разноуровневых нормативных правовых актов, общность их исходных принципов. Тем не менее, приходится констатировать, что в Российской Федерации в настоящее время отсутствует четко разработанная система законодательного обеспечения безопасности и противодействия терроризму. Многие вопросы в этой области законодательно еще не урегулированы, существующая нормативно-правовая база содержит пробелы в урегулировании соответствующих общественных отношений, в какой достигнут и стабилизирован компромисс между региональными и местными интересами.
Соответственно, в настоящее время систему обеспечения безопасности можно условно разделить на формальную и неформальную части. К первой части относятся государственные институты (исполнительные, законодательные, судебные), принимающие участие в процессе выработки и реализации решений в области безопасности противодействия терроризму. Вторая неформальная часть общественные организации, к которым относятся и средства массовой информации, а также частные лица, способные оказать влияние на формирование и реализацию политики противодействия терроризму. Полномочия же и формы взаимодействия этих органов при применении мер безопасности зависят от двух обстоятельств: от компетенции того или иного субъекта и от характеристики применяемой защитной меры (ее содержания, способа осуществления и сферы применения). Граждане, общественные и иные организации и объединения также являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности и противодействию терроризму в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством органов власти субъектов Российской Федерации, их нормативными правовыми актами, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере [2, с. 17]
Разработка и реализация программ безопасности и противодействия терроризму обязательно будут наталкиваться на трудности, связанные с несовершенством нормативно-правового регулирования понятий «безопасности» и «терроризм», а в ряде случаев с его отсутствием. Это касается, как в целом безопасности и противодействия терроризму в российском законодательстве, так и частных вопросов, например, организационных, нормативно-правовых и финансовых вопросов закрытия, перебазирования и перепрофилирования опасных производств, взаимодействия органов, осуществляющих контроль за безопасностью, декларирования безопасности: промышленных объектов, внедрения экономических механизмов до снижения риска возникновения тяжелых аварийных последствий, установления административной ответственности за нарушение требований безопасности и другие.
Проведенное исследование позволяет сделать вывод о невозможности рассмотрения угроз безопасности и противодействия терроризму отдельно от общей обстановки в Российской Федерации и, напротив, угроз безопасности всей Российской Федерации без учета регионального и местного факторов обеспечения безопасности и противодействия терроризму.
Список литературы:
Кирьянов А.Ю. Местное самоуправление в системе региональной безопасности /А.Ю.Кирьянов [Текст] Таможенные чтения – 2010. Правовая система современной России: состояние, тенденции развития: Сборник материалов межвузовской научно-практической конференции. – Спб.: Санкт-Петербургский имени В.Б. Бобкова филиал РТА, 2010 г. – С.55-59.
Кирьянов А.Ю. Общая характеристика понятия «безопасность». Подходы к определению и виды // Безопасность бизнеса. — 2010. N 1. – С.16-22.
Конституция РФ [электронный ресурс] – Режим доступа. — URL: http://www.constitution.ru/
Федеральный закон от 06.03.2006 N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» [электронный ресурс] – Режим доступа. — URL: http://www.constitution.ru/
Федеральный закон от 5 марта 1992 г. N 2446-1 «О безопасности» // Российская газета. 6 мая 1992. N 103. Ст. 1.
Федеральный закон от 11 ноября 1994г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // http://www.constitution.ru/.