За время своего действия на протяжении более пятнадцати лет указанный закон неоднократно изменялся, однако до настоящего времени в нем остались спорные моменты, которые требуют уточнения.
Например, Лимская декларация руководящих принципов контроля, принятая Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (республика Перу) в 1977 г. [2], закрепляет необходимость наличия в каждом государстве высшего контрольного органа. В Российской Федерации единственным контрольным органом, действующим на основании Конституции РФ и специального федерального закона является Счетная палата РФ. В силу этого, по своему содержанию, Счетная палата РФ является высшим контрольным органом в Российской Федерации, но указания на это в Федеральном законе № 4-ФЗ нет. Автор предлагает внести изменения в ст. 1 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» [7] в части определения Счетной палаты как высшего постоянно действующего контрольного органа.
До настоящего времени в России отсутствует законодательно установленная единая система государственного финансового контроля, его осуществляют многочисленные органы, деятельность которых слабо скоординирована, а выполняемые ими функции часто дублируют друг друга. Хотя сегодня законодательно проблема разграничения функций внешнего и внутреннего финансового контроля не решена, есть все основания полагать, что Счетная палата РФ относится к органам внешнего финансового контроля. Как отмечает О. Б. Шемякина, внешний финансовый контроль осуществляется органами законодательной (представительной) власти, а внутренний – органами исполнительной власти [9, с. 14]. Автор согласен, что подобное разграничение финансового контроля на внешний и внутренний в зависимости от статуса и функций органов, которые осуществляют финансовый контроль, представляется и в теории, и в практике обоснованным, целесообразным и необходимым. «Внутренний контроль осуществляется органом, подведомственным проверяемому органу. И в этом смысле степень объективности такого контроля не всегда является более предпочтительной. Контроль, осуществляемый органом финансового контроля, созданным законодательным (представительным) органом власти, является внешним, так как представительный орган власти не принимает непосредственного участия в исполнении бюджета, а следовательно, контроль осуществляется органом, не находящимся в подчинении у проверяемого органа, что значительно повышает степень объективности и эффективности такого финансового контроля» [9, с. 14]. Вследствие этого, кроме Счетной палаты Российской Федерации к органам внешнего финансового контроля относятся контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и контрольно-счетные органы муниципальных образований, действующие на основании Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» [8].
Все органы внешнего финансового контроля осуществляют свою деятельность на основе стандартов, которые они сами же и утверждают. В Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» о стандартах есть только одно положение в ст. 10, где говорится, что планирование работы Счетной палаты осуществляется на основе разрабатываемых Счетной палатой для этих целей технико-экономических норм и нормативов, контрольных и ревизионных стандартов, методических указаний [7]. Например, Коллегией Счетной палаты РФ 2 апреля 2010 г. утвержден стандарт финансового контроля СФК 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия» [4], 9 июня 2009 г. стандарт финансового контроля СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств» [5], 7 июля 2006 г. стандарт внешнего государственного финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой Российской Федерации, СФК 4702 «Порядок организации и проведения совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов Российской Федерации» [6] и др. В ст. 11 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» закреплены полномочия контрольно-счетных органов утверждать стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий [8]. По мнению автора, в субъектах и муниципальных образованиях отсутствует какая-либо специфика осуществления финансового контроля, которая делала бы невозможным его осуществление на основе общих стандартов. В силу этого, автор считает, что утверждение стандартов внешнего финансового контроля следует возложить исключительно на Счетную палату Российской Федерации, а у контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований данное полномочие убрать.
Финансовая независимость Счетной палаты Российской Федерации связана с решением вопроса о том, кто вправе осуществлять контроль за финансово-хозяйственной деятельностью Счетной палаты РФ. Данный вопрос урегулирован в ст. 30 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», в соответствии с которой контроль за использованием Счетной палатой средств федерального бюджета осуществляется на основании решений Президента Российской Федерации, постановлений Совета Федерации и (или) постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации [7]. Контроль над исполнением Счетной палатой средств федерального бюджета не носит постоянного характера. Для проведения контрольных мероприятий необходимы соответствующие решения Президента РФ, а также постановления Совета Федерации и Государственной Думы. Постановления Государственной Думы и Совета Федерации принимаются по инициативе не менее одной пятой общего числа членов Совета Федерации и (или) депутатов Государственной Думы. Проблема, по мнению автора, заключается в том, что в данной статьей не регламентируется порядок проведения контрольных мероприятий над использованием Счетной палатой средств федерального бюджета, не раскрывается организационно-правовой статус органа или должностного лица, который будет осуществлять указанный контроль. Первоначально контроль над использованием Счетной палатой средств федерального бюджета осуществлялся Министерством финансов РФ. Справедливо мнение И. Н. Осиповой, которая указывает, что исключение Минфина России как органа, уполномоченного контролировать финансово-хозяйственную деятельность Счетной палаты РФ, позволяют обеспечить функциональную независимость Счетной палаты РФ как специализированного органа финансового контроля, подотчетного Федеральному Собранию РФ, а также исключить возможность конфликта интересов – проверки финансово-хозяйственной деятельности Счетной палаты РФ со стороны органов, являющихся объектом внешнего контроля Счетной палаты РФ (Минфина России) [3]. Тем не менее, на взгляд автора, в ст. 30 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» [7] следует указать орган, уполномоченный на осуществление контроля над исполнением Счетной палатой средств федерального бюджета. Это может быть, например, специально создаваемая для этих целей ревизионная комиссия из аудиторов либо иных лиц. В части регламентации подобной деятельности, справедливо будет, если проверяющие финансово-хозяйственной деятельности Счетной палаты РФ будут руководствоваться теми же стандартами внешнего финансового контроля, которые принимает и использует в своей деятельности сама Счетная палата.
Таким образом, в Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» [7] имеется ряд законодательных пробелов и спорных вопросов, устранение которых, безусловно, повысит эффективность контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности органов внешнего финансового контроля. Следовательно, это позитивно скажется на законности и целесообразности распределения и использования бюджетных средств и иного государственного имущества.
Список литературы:
Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года;
Лимская декларация руководящих принципов контроля (принята IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г.).
Осипова И. Н. Комментарий к Федеральному закону от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (постатейный) // СПС КонсультантПлюс. 2010.
Стандарт финансового контроля СФК 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия» (утвержден Коллегией Счетной палаты РФ, протокол от 2 апреля 2010 г. № 15К (717)) // Документ опубликован не был.
Стандарт финансового контроля СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств» (утвержден Решением Коллегии Счетной палаты РФ, протокол от 9 июня 2009 г. № 31К (668)) // Документ опубликован не был.
Стандарт финансового контроля СФК 4702 «Порядок организации и проведения совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов Российской Федерации» (утвержден решением Коллегии Счетной палаты РФ, протокол от 7 июля 2006 г. № 25К (492)) // Документ опубликован не был.
Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.
Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // Рос. газета. 2011. 11 февраля.
Нужна помощь в написании статьи?
Мы - биржа профессиональных авторов (преподавателей и доцентов вузов). Пишем статьи РИНЦ, ВАК, Scopus. Помогаем в публикации. Правки вносим бесплатно.
Шемякина О. Б. Внешний финансовый контроль как необходимый элемент и подсистема государственной системы финансового контроля // Финансовое право. 2007. № 5.