Многие страны предпочитают декриминализировать некоторые виды преступлений, связанных с наркотическими препаратами, при этом следуя политике снижения вреда от их употребления (harm reduction). Так, например, происходит в Голландии и некоторых штатах США [1]. Другие страны своей целью ставят наложение жестких ограничений. Одна из них — Швеция. Именно в ней был выработан политический курс, согласно которому наркотики были строго запрещены [4]. Изначально поддерживающая декриминализацию, Швеция прошла долгий путь до полного осуждения всех видов наркотических средств [4].
Как мы понимаем, и первый, и второй варианты имеют перед собой одну и ту же цель: снижение активного роста наркотизации населения страны, а так же попытку избежать негативных последствий данного процесса: распространение различных болезней, включая СПИД, уменьшение количества преступлений, совершаемых в состоянии наркотического опьянения и т. д. Возможно, не столь важно, какой курс выбирает страна, если она добивается решения поставленных задач. Но именно принятые решения, применяемые на практике, вызывают массу вопросов. Например, почему способ борьбы с наркоманией, избранный одной страной, категорически не подходит другой? Существует немало успешных стран (имеющих низкую смертность населения от наркотиков (и не только непосредственно от передозировки препаратами, но и от сопутствующих заболеваний, в частности СПИДа)) полностью запретивших распространение на территории страны наркотических средств, также немало и тех, в которых, несмотря на декриминализацию наркотических веществ, смертность тоже низка. Примером тому могут служить две страны, уже указанные выше — это Голландия и Швеция.
Одной из самых успешных (низкий процент смертности от наркотических веществ) стран [15], является Португалия [16], прошедшая нелегкий путь от жесткой «шведской» модели до декриминализации всех видов наркотических препаратов. На примере Португалии рассмотрим влияние на этот процесс различных коалиций, сформированных за и против изменения антинаркотической политики государства.
Научная актуальность данного исследования заключена в особенностях изучения концепции коалиций поддержки применительно к государственному антинаркотическому курсу. Выбранная в качестве кейса, португальская антинаркотическая политика, является прекрасным примером для анализа проявления системы убеждений в рамках концепции коалиций поддержки, разработанной Сабатье и Дженкинсом-Смитом [14].
В исследовании делается акцент на восприятии обществом проблемы роста числа наркозависимых, на способности общества заявить о своей гражданской позиции, формируя коалиции давления (или поддержки, advocacy coalitions) и, разумеется, тесно взаимодействуя с государственным аппаратом для изменения сложившейся ситуации в лучшую сторону. Отличительной чертой в данном случае является именно то, что коалиции давления формируются из представителей различных групп (НКО, чиновники и т. д.), единственным объединяющим их фактором служит убеждение относительно того, как нужно правильно проводить политический курс.
Проблема наркомании — это проблема, решение которой возложено на государство. Полемика о деятельности государства в этой сфере ведется довольно давно. Учитывая специфику работы, стоит обратиться к статьям создателей концепции коалиций поддержки Поля Сабатье и Хенка Дженкинса-Смита, среди которых особенно стоит отметить «The Advocacy Coalition Framework: Innovations and Clarifications» [13] и «Themes and Variations: Taking Stock of the Advocacy Coalition Framework»[ 14], где дается описание концепции коалиций давления (включая причины их формирования и изменения). Далее, при более детальном освещении теории Сабатье — Дженкинса-Смита, будем опираться на вышеупомянутые статьи.
Концепция коалиций поддержки применялась Дэниэлом Кублером в работе «Understanding policy change with the advocacy coalition framework: an application to Swiss drug policy» [7], где ученый рассматривает изменение курса в швейцарской антинаркотической политике сквозь призму концепции коалиций поддержки/давления. Согласно мнению Д. Кублера, теория «рассматривает политический процесс как соревнование между коалициями акторов, которые пропагандируют свои убеждения о политических проблемах и их решениях» [7]. Таким образом, при наличии какой-либо проблемы заинтересованные акторы поддерживают одно из возможных ее решений, основываясь на собственных убеждениях. Разумеется, наиболее вероятно, что в жизнь воплотится именно то решение, вокруг которого соберется более могущественная коалиция поддержки. Стоит отметить, что рассматривая смену антинаркотического курса в Швейцарии Дэниел Кублер отметил влияние на общество внешнего шока [7] — высокого уровня заболеваемости СПИДом среди наркозависимых (что поспособствовало формированию коалиции в поддержку изменения политики). С нашей точки зрения, этот фактор (уровень заболеваемости СПИДом при инъекционном употреблении наркотических препаратов) относится к внутреннему шоку, т. к. данная проблема происходит на уровне «подсистемы», что мы и постараемся объяснить.
Несмотря на то, что кейс Португалии является прекрасным примером создания и функционирования коалиций поддержки, никто не пытался применять концепцию коалиций поддержки для рассмотрения смены курса в рамках антинаркотической политики в этой стране. Поэтому, в связи с темой работы можно лишь найти довольно успешные освещения изменений португальского антинаркотического курса в целом. Одним из таких обзоров является работа Van het Loo [16] «Decriminalization of Drug Use in Portugal: The Development of a Policy».
Для того чтобы исследовать влияние коалиций поддержки на курс, выбранный Португалией для борьбы с наркотиками, стоит не только рассмотреть проводимые государством мероприятия в данной сфере, но и обратиться к теории, объясняющей произошедшие изменения, а так же вспомнить о двух подходах к проблеме наркотизации государства.
Многие ученые задаются вопросом о том, каким образом принимается то или иное политическое решение. Одной из наиболее известных концепций о стадиях политического цикла, является концепция, предложенная Гарольдом Лассуэллом [8] и дополненная Гарри Брувером [3].
Лассуэлл разделил политический процесс на семь стадий [8]: сбор данных (intelligence), продвижение конкретного варианта решения (promotion), на третей стадии лицами, участвующими в принятии решений, прописывается курс действий, согласно выбранному варианту решения (prescription), далее административные органы начинают работать в соответствии с новыми правилами [8], наказывая тех, кто нарушает предписания (invocation), затем избранный политический курс продолжает действовать (application), до тех пор, пока не будет отменен (termination). На заключительной стадии политического цикла, согласно Гарольду Лассуэллу, достижения курса оцениваются, определяется его успешность (appraisal).
Гарри Брувер внес свои коррективы в данную концепцию, в результате чего количество стадий политического цикла сократилось до 6 [3]. На первой стадии, в отличие от концепции Ласссуэлла, проблема только чувствуется (invention/initiation), и, лишь на второй, изучив проблему, лица, принимающие решение, начинают его поиск, оценку рисков и т. д. (estimation), затем выбранное решение принимается (selection) и реализуется (implementation), оцениваются результаты (evaluation) и на заключительной, шестой стадии, курс завершается (termination).
Что касается коалиций, формирующихся вокруг убеждений (в соответствии с которыми принимается то или иное политическое решение), то акторы, входящие в них, зависят преимущественно от ценностей, на базе которых происходит становление такого союза. Лассуэлл выделяет такие общие ценностные категории как власть, просвещение, благосостояние, благополучие, искусство и т. д., которые крайне важны для определенных групп [8] (например, просвещение — для научного сообщества).
Таким образом, если интересы какой-либо группы нарушаются, а ценности ставятся под угрозу, то, можно ожидать, что данная группа будет открыто поднимать проблему, тесно взаимосвязанную с интересующей ее областью.
По мнению же Сабатье и Дженкинса-Смита, концепция, предложенная Лассуэллом (как и концепция Брувера) имеет существенный недостаток: исходя из последовательности стадий, можно предположить, что процесс принятия решений развивается последовательно (линейно), но это не всегда происходит именно так [6].
Согласно вышеуказанным статьям Сабатье и Дженкинса–Смита, можно выделить три категории/уровня убеждений [7], сквозь которые актор смотрит на мир, оценивает происходящие события и возникающие проблемы, и, в соответствии с которыми, принимает то или иное решение, направленное на изменение сложившейся ситуации. Именно на почве данных убеждений акторы создают коалиции, основанные на поддержке одного из возможных выходов из ситуации, актуальной на этот момент задачи.
Первый уровень убеждений — «глубинные сущностные убеждения» (deep core beliefs) — это, по определению авторов концепции, «фундаментальные, нормативные и онтологические аксиомы, определяющие видение личности, общества и мира в целом» [7]. Глубинные убеждения практически неизменны на протяжении жизни индивида, они отличаются крайней степенью устойчивости, несмотря на влияние различных шоков. Данная стойкость к изменениям обусловлена тем, что эти убеждения представляют собой основополагающую концепцию восприятия мира, заключенную в человеке.
Именно глубинные сущностные убеждения составляют основу для двух других уровней, тесно связанные с принятием политических решений по тому или иному вопросу.
Во-первых, это «сущностные убеждения о политическом курсе» («policy core beliefs»), т. е. «базовые стратегии и позиции по поводу политики, необходимые для осуществления глубинных сущностных убеждений в конкретной области политики» [13].
Во-вторых, «инструментальные убеждения» (instrumental policy beliefs), которые представляют собой пути достижения/ осуществления политических целей (policy core). Они состоят из «множества инструментальных решений и механизмов поиска информации, необходимых для имплементации сущностных убеждений о политическом курсе в конкретной области политики» [13]. Данная категория считается наиболее склонной к изменениям, так как, несмотря на то, что она базируется на глубинных сущностных убеждениях, решения, способствующие достижению поставленной политической цели, могут существенно отличаться друг от друга.
В рамках концепции коалиций давления существуют также четыре различных фактора [13], ведущие к изменению политического курса.
Во-первых, это так называемые «внешние события» («external events»), которые определяются авторами как «сдвиги в основных политических составляющих подсистемы» [14] и включают в себя изменения общественного мнения, социально-экономических условий, главенствующих коалиций и т. д.
Нужна помощь в написании статьи?
Мы - биржа профессиональных авторов (преподавателей и доцентов вузов). Пишем статьи РИНЦ, ВАК, Scopus. Помогаем в публикации. Правки вносим бесплатно.
Во-вторых, «внутренние события» («internal events»), которые происходят в рамках подсистемы, зачастую являясь результатом ее «сбоев».
В-третьих, «политически-ориентированное обучение» («Policy-oriented learning») — политическая адаптация актора, предполагающая относительно устойчивые изменения в его взглядах, мыслях и поведенческих намерениях, являющихся результатом опыта и/или получения новой информации, что ведет к более эффективной реализации заявленных политических целей и задач [14].
И «кросс-коалиционное обучение» («Cross-coalition learning») под которым понимается разрешение споров с помощью «профессиональных форумов», посредством которых достигаются договорные соглашения с участием двух и более коалиций [14].
Стоит отметить, что практически ни один из вышеуказанных факторов не затрагивает сущностные убеждения актора, однако влияет на два прочих уровня, т. е. на «основные политические убеждения» («policy core beliefs») и «инструментальные политические убеждения» («instrumental policy beliefs»).
Обсудив теорию, применяемую нами для рассмотрения изменений в сфере антинаркотической политики Португалии, стоит упомянуть о различных подходах к проблеме наркотиков в государстве, так как исследуемый кейс предполагает сравнение политики до (шведский путь) и после (голландский) смены курса.
Как уже упоминали ранее, первый подход, условно называемый голландским, подразумевает, с одной стороны, декриминализацию некоторых видов преступлений, связанных с наркотиками, а с другой — политику снижения вреда от употребления наркотиков (harm reduction) [17]. Второй, называемый шведским, напротив, ставит своей целью наложение жестких запретов [4].
Попытаемся разобрать процесс смены убеждений и его результаты более подробно (на примере изменения португальской антинаркотической политики в 2001 году).
1 июля 2001 году в Португалии вступил в силу закон [5] о декриминализации наркотических средств, принятый [10] 29 ноября 2000 года.
В данном законе под декриминализацией подразумевалось, что употребление, хранение, а также использование в иных целях различных видов наркотических средств (включая так называемые «тяжелые наркотики»: героин, метамфетамин [9] и прочие, в размере, не превышающем требующуюся наркозависимому десятидневную норму [5]) остается незаконным, однако подобные преступления уже не классифицируются как уголовные [5]. Дела, связанные с вышеперечисленными преступлениями, рассматриваются в административном порядке [5]. То есть за подобные правонарушения предусматривается наказание в виде штрафа (от 25 евро до одного минимального размера оплаты труда) [2].
Практика рассмотрения подобных дел не ограничивается передачей дела в суд. Существуют специальные «комиссии по разубеждению» (Commission for the Dissuasion of Drug Addiction.): в каждом из 18 округов [2] Португалии есть как минимум одно подобное учреждение. В сферу их деятельности, помимо права приостановления административного разбирательства в отношении обвиняемого лица при отсутствии угрозы для социума [2], также входит оценка перспективы излечения данного наркозависимого [11]. Помимо этого комиссия уполномочена вводить различные санкции для наркозависимых от права заниматься определенным видом деятельности до запрета на выезд за рубеж [5].
Стоит заметить, что распространение наркотиков по-прежнему остается уголовным преступлением, за которое предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок до 12 лет [2].
Среди основных мер призванных, в соответствии с новым законом, уменьшить смертность и количество заражений СПИДом в среде наркозависимых можно выделить:
Во-первых, возможность получения наркозависимыми качественного лечения была существенно расширена [9]. Увеличилось количество центров, где желающие могут получить бесплатную [2] помощь, появились мобильные центры профилактики инфекционных заболеваний, стала возможна заместительная терапия [2].
Во-вторых, появилась программа [12], в рамках которой в ряде специализированных пунктов производится замена использованных шприцов на новые. Данная мера призвана уменьшить риск заражения СПИДом и прочими заболеваниями, передающимися через кровь.
Стоит отдельно отметить, что тактика борьбы с наркотизацией населения, принятая государством, существенно способствовала тому, что религиозное, консервативное общество Португалии не порицает наркозависимых, считая пристрастие к наркотическим препаратам болезнью, а не пороком. Это существенно облегчает участь страдающих наркоманией: для них исчезают психологические преграды, мешающие пройти курс лечения (боязнь быть подвергнутым общественному остракизму наравне со страхом перед уголовным наказанием обычно снижает вероятность обращения наркозависимого в медицинские учреждения).
Таким образом, все вышеперечисленные меры помогли изменить ситуацию, сложившуюся к 2001 году в лучшую сторону. Однако в свое время принятие закона вызывало серьезные разногласия в обществе: ужесточение наказания считалось более действенным по сравнению с обеспечением условий для лечения наркозависимых на добровольной основе и предоставлением им необходимых препаратов и оборудования, если они не хотят отказываться от употребления наркосодержащих веществ.
Список литературы:
Дузь С. Легализация наркотиков в США // Голос России// 7.12.2012//: rus.ruvr.ru [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://rus.ruvr.ru/2012_12_07/ Legalizacija-narkotikov-v-SSHA/ (дата обращения 11.01.2014).
Опыт Португалии в борьбе с наркоманией. [Электронный ресурс]: http://ria.ru/ [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL http://ria.ru/beznarko_help/20120424/633600206.html (дата обращения 28.03.2014).
Нужна помощь в написании статьи?
Мы - биржа профессиональных авторов (преподавателей и доцентов вузов). Пишем статьи РИНЦ, ВАК, Scopus. Помогаем в публикации. Правки вносим бесплатно.
Brewer G. The Policy Sciences Emerge: To Nurture and Structure a Discipline. Policy Sciences, — Vol. 5, — № 3, Sep., — 1974, — pp. 239—244.
Goldberg T. Will Swedish and Dutch drug policy converge? The role of theory, International Journal of Social Welfare: v. 14, Op. cit. — P. 48, 2005.
Greenwald G. Drug decriminalization in Portugal. Lessons for Creating Fair and Successful Drug Policies. CATO INSTITUTE, Washington, D.C. 20001: 2008. — P. 2.
Howlett M., Ramesh M. Studying public policy. Policy cycles and policy subsystems. 2nd ed.: Oxford University Press, 2003. — P. 12.
Kubler D. Understanding policy change with the advocacy coalition framework: an application to Swiss drug polic., Journal of European Public Policy 8:4 August 2001: 623—641.
Lasswell H.D. A Pre-View of Policy Sciences. New York: American Elsevier, 1971. — 175 P.
Redmond H. Portugal and the drug war Электронный ресурс]: http://www.aljazeera.com/ [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL http://www.aljazeera.com/indepth/opinion/2011/11/201111211444824612.html (дата обращения 28.03.2014)
Portugal: Development of Legislation [Электронный ресурс]: http://www.emcdda.europa.eu/ [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL http://www.emcdda.europa.eu/html.cfm/index5174EN.html?pluginMethod=eldd.countryprofiles&country=PT#c1 (дата обращения 28.03.2014)
Portugal: Drug use and possession [Электронный ресурс]: http://www.emcdda.europa.eu/ [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL http://www.emcdda.europa.eu/html.cfm/index5174EN.html?pluginMethod=eldd.countryprofiles&country=PT#c1 (дата обращения 28.03.2014)
Portugal: Harm reduction [Электронный ресурс]: http://www.emcdda.europa.eu/ [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL http://www.emcdda.europa.eu/html.cfm/index5174EN.html?pluginMethod=eldd.countryprofiles&country=PT#c1 (дата обращения 28.03.2014)
P. Sabatier, ‘Policy Change over a Decade or More’ in P. Sabatier & H. Jenkins-Smith (eds.) Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach, Boulder, Westview Press, 1993, цит. по Kubler 1999, 117.
Sabatier P.A. Themes and Variations: Taking Stock of the Advocacy Coalition Framework., The Policy Studies Journal, — Vol. 37, — № 1, — 2009: pp. 121—140.
Table DRD-2. Number of drug-induced deaths recorded in EU according to national definitions// Part (i) Total drug-induced deaths, 1995–2011//[Электронный ресурс]: http://www.emcdda.europa.eu/ [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://www.emcdda.europa.eu/stats13#display:/stats13/drdtab2a/ (дата обращения 11.01.2014)/
Van het Loo M. Decriminalization of Drug Use in Portugal: The Development of a Policy., The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science: 2002; 582; 49, P.50riminalization of/
What is Harm Reduction? A position statement from the International Harm Reduction Association, London, United Kingdom, English, April 2010. [Электронный ресурс]: http://www.ihra.net [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL:/http:// www.ihra. net / files / 2010/08/10/ Briefing_What_is_HR_English.pdf (дата обращения 18.02.2014)/