Осознание того, что основополагающие проблемы лежат в самой государственной системе, в самом механизме и элементах администрирования, заставляет реформаторов постоянно возвращаться к изменениям государственного аппарата.
Современная административная реформа – это очередная попытка властей наладить работу государственных служащих для повышения её качества. Однако годы проведения реформы в современной России показали как ее сильные, так и слабые стороны.
Стержневой стороной реформирования было стремление повсеместно выстраивать «вертикаль власти», командно-административную машину, которая действует жестко, однозначно, в соответствии с заложенными в нее программами и соподчиненной системой принятия решений. Вместе с этим обозначилась и основная коллизия, связанная с растущим отчуждением человеческого фактора от власти как внутри нее самой, так и вне ее.
Анализ теоретических оснований и практики осуществления современных административных реформ показывает необходимость скоординированного решения проблемы взаимодействия «властной вертикали» и «властной горизонтали». При этом в мировой практике все большее внимание уделяется процессам децентрализации власти. Основой такой децентрализации выступает глубокий анализ соотношения доминирования и влияния во власти. При этом власть, образно говоря, оказывается «молекулярным соединением» таких более элементарных составляющих, как доминирование и влияние. Вопрос заключается лишь в удельном весе каждой из составляющих и в формах их соотношения – нормальных или девиантных. К девиантным формам относятся различные проявления теневой власти, в которых отдельные субъекты стараются перехватить каналы публичного, официального властвования для реализации собственных частных (иногда и криминальных целей).
Эффективным способом предотвращения такого рода девиаций и борьбы с ними выступают легитимация различных каналов влияния, правовая их регламентация и контроль за ее реализацией. В системе современной государственной власти такой подход нашел отражение в концепциях государственного менеджмента, предлагающих разные версии демократизации системы государственной власти, расширения каналов влияния на нее гражданского общества и отдельных его субъектов, которые нашли свое практическое воплощение в реформах государственного управления ряда ведущих государств [4, 11; 5, 93‑95].
Некоторые концептуальные подходы были заложены и в современную российскую административную реформу. Однако реализация их оказалась неполной и неравномерной. Это и провело к тому, что основные задачи реформы так и не были решены.
Проведённые преобразования не отличались завершённостью и согласованностью, что отчётливо видно на примере отказа от комитетов в марте 2004 г., затем их воспроизводства как суперведомств в сентябре 2007 г. и их ликвидации в мае 2008 г. Другой парадоксальный пример – это объединение совершенно различных, даже не смежных по предметам ведения функций, структур в рамках одного органа – Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия – и их повторного разведения в мае 2008 г.
С политической точки зрения мероприятия административной реформы превратились ныне в механизм для решения различных властных и лоббистских задач. Речь идёт только о тех мероприятиях, которые могут быть актуальны для укрепления положения нынешней элиты, а также усиления возможностей административного рынка. Те же мероприятия реформы, которые лежат на уровне ниже управленческого, превратились в бюрократическую рутину. А рутина сводит до минимума профессиальный потенциал реформаторов среднего звена. О возможных негативных последствиях такого рода известные ученые предупреждали еще в начале процесса административного реформирования [3; 96]. Однако государственная бюрократия оказалась нечувствительной к результатам аналитического диагноза и прогноза.
Результаты проведенного реформирования позволяют судить о наличии политической настойчивости, направленной на реализацию поставленных задач, и некоторых сдвигов, связанных с преобразованием системы государственного управления. При этом было выявлено несколько концептуальных недостатков. Один из них заключается в том, что процесс преобразования системы госуправления осуществляется и координируется непосредственно государственным аппаратом. Важнейшим фактором, снижающим результативность осуществляемой в рамках административной реформы деятельности, является отсутствие комплексного подхода к проводимым преобразованиям, слабая проработанность методологической базы. Масштабность преобразований и значимость объекта реформирования обуславливают необходимость проведения подготовительной работы, заключающейся в детальной проработке концепций, принципов и методов проведения реформы. Такая работа велась, и ее результатом стала выработка как общих подходов к административной реформе, так и конкретных механизмов ее реализации, однако далеко не все выработанные подходы и методики оказались реально применимыми на практике [2; 42].
К причинам неудач реформы можно также отнести недостаточное финансирование и отсутствие единой команды для ее реализации; слабость согласия в политической элите и недостаток политической воли в осуществлении реформы. Также одной из наиболее существенных причин неудач явилась недостаточная концептуальная проработанность модели реформирования применительно к российским условиям.
При этом нельзя не отметить тот факт, что проведение реформы было направлено сверху. При этом не учитывались не только потребности и интересы основной массы граждан, но и самих госслужащих. Поэтому для граждан данная реформа выступала как «неизвестная реформа», а госслужащие выступали не только инертной составляющей, но и в какой-то мере механизмом ее торможения. Данное заключение можно подтвердить результатами исследования, проведенными в конце 2004 г. и 2009 г. исследовательской группой СКАГС (Игнатов В Г., Понеделков А В., Старостин А М., Лысенко В Д., Швец Л Г.) [6, 632‑657]. В исследовании говорилось: «Изучение отношения самого чиновничества регионального уровня к реформированию показало весьма диверсифицированную картину. В ней фиксируются примерно равные группы (до 40 %) респондентов, которые с воодушевлением верят в управленческий эффект реформ, с энтузиазмом относятся к их проведению, и почти такая же по объему группа «скептиком» и «негативистов», остальные же (около 20 %) относятся к реформированию с равнодушием и соответственно поддержки от которых ожидать не приходится».
Такого рода соотношение складывается явно не в пользу реформирования и будет выступать одним из главных механизмов его торможения.
Тем не менее, нельзя не отметить тот факт, что, несмотря на все вышеперечисленные проблемы, с которыми пришлось столкнуться в ходе проведения реформы, была проделана огромная работа, сформирована нормативная и методическая база повышения качества и предоставления государственных и муниципальных услуг (функций), а также созданы механизмы управления и стимулирования реализации административной реформы. Безусловно правильным является расчет разработчиков реформы, сделанный на дальнейшую рационализацию госслужбы и усиление ее открытости (оптимизация численности и функций госуправления, введение четких критериев оценки эффективности, стандартов управленческих и иных услуг). Однако все еще необходимо вносить коррективы в действующее законодательство на основе изучения опыта зарубежных стран и Российской Федерации для того, чтобы модернизация управленческой системы, сформированная в концепции административной реформы, реализовалась как можно быстрее и эффективнее.
Список литературы:
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р. «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006‑2010 годах» // Справочно-информационнаясистема КонсультантПлюс.
Нужна помощь в написании статьи?
Мы - биржа профессиональных авторов (преподавателей и доцентов вузов). Пишем статьи РИНЦ, ВАК, Scopus. Помогаем в публикации. Правки вносим бесплатно.
Вольф В.С Цели и результаты административной реформы в России: формальность или шаг вперед// Экономика. Государство. Общество (ЭГО). 2011. № 2 (6).
Игнатов В. Г., Понеделков А. В., Старостин А. М. Административная реформа в России: шаг вперед, два шага… // Власть. 2005. № 9.
Швец Л. Г. «Гибкая власть» и административная реформа в стратегии рыночных преобразований // Власть. 2007. № 11.
Швец Л. Г. Власть и управление: инновационный контекст. Ростов-н/д., 2011.
Государственное и муниципальное управление социальными и политическими процессами в регионе: общественное мнение и экспертные оценки. Ростов-н/д., 2011.