Ключевые слова: публично-правовые образования, органы местного самоуправления, юридическое лицо.
Вопрос о наделении органов публично-правовых образований правами юридического лица является одним из наиболее спорных в современной российской юриспруденции. В принципе органы единого целого не могут быть самостоятельными субъектами прав и обязанностей, поскольку являются составными частями этого целого. Яркой иллюстрацией этого непреложного факта выступают органы юридического лица, которые призваны приобретать гражданские права и принимать гражданские обязанности для юридического лица (п. 1 ст. 53 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ)). Нет такого случая, когда бы указанные органы одновременно выступали в качестве самостоятельных субъектов правоотношений. Такое положение вещей совершенно очевидно выглядело бы абсолютно абсурдным.
Однако применительно к публично-правовым образованиям дела обстоят совершенно иначе. Практически повсеместно органы государственной власти наделяются правами юридического лица, правами самостоятельного участника имущественных отношений. В случае с органами местного самоуправления этот их статус напрямую закрепляется Федеральным законом. Согласно п. 9 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правами юридического лица обладает представительный орган городского поселения, муниципального района, городского округа и может обладать в соответствии с уставом муниципального образования представительный орган сельского поселения. В силу п. 7 ст. 37 данного Федерального закона этим статусом наделяется местная администрация. Пунктом 2 ст. 41 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» допускается наделение иных органов местного самоуправления статусом юридического лица уставом муниципального образования. И это при том, что в силу п. 1 и 2 ст. 125 ГК РФ указанные органы от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований приобретают и осуществляют имущественные права и обязанности.
Естественно, что такое положение сложилось в силу определенных объективных причин.
Во-первых, оно сформировалось благодаря советской правовой традиции установления двойственной правосубъектности органов власти, которые в одних (административных) отношениях выступают в качестве субъекта, наделенного властными полномочиями, а в других (имущественных) — в качестве юридического лица.
Во-вторых, наделение органов власти статусом юридического лица связано с потребностью указанных органов в оперативном обеспечении своих материально-хозяйственных нужд. Имущественная самостоятельность, которую им придает наличие статуса юридического лица, позволяет данным органам достаточно оперативно приобретать своими силами от своего имени необходимые товары, работы и услуги.
В-третьих, через наделение органов власти статусом юридического лица публично-правовые образования получают возможность снимать с себя или по крайней мере ограничивать ответственность по имущественным обязательствам.
Однако эти факторы не всегда перекрывают недостатки самостоятельного участия в гражданском обороте государственных (муниципальных) органов. Сочетание гражданской и административной правосубъектности органов становится источником многих проблем для гражданского оборота. Прежде всего оно мотивирует указанные органы использовать свои властные полномочия для решения задач собственного материально-технического обеспечения. Действительно, в обмен на смягчение тех или иных требований или, напротив, угрожая дополнительным административным давлением, государственные и муниципальные органы вполне могут получить определенные преимущества при закупках товаров, работ и услуг. Очевидно, все это создает условия для возникновения дополнительных административных барьеров и ослабления эффективности осуществления контрольно-надзорных и иных властных полномочий. В качестве подтверждения данного вывода можно сослаться на проведенную в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» административную реформу, которая помимо прочего предусматривала отделение функций по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг от нормотворческих и надзорно-контрольных полномочий. Следует также отметить, что участие всех государственных и муниципальных органов в гражданском обороте приводит к увеличению их штатного состава, поскольку порождает необходимость в создании в каждом таком органе юридических и материально-технических подразделений. Кроме того, в условиях, когда большое количество организаций обладает правом самостоятельно распоряжаться государственным (муниципальным) имуществом, объективно ослабевает контроль за эффективностью и целевым использованием этого имущества.
К практическим недостаткам системы, при которой органы власти имеют право самостоятельно участвовать в имущественном обороте, можно также отнести неизбежное возникновение условий для многочисленных злоупотреблений, в том числе коррупционного характера.
С учетом вышеизложенного представляется необходимым со временем отказаться от наделения государственных и муниципальных органов статусом юридического лица. Однако моментально осуществить такой переход, по всей видимости, не представляется возможным. Как нами уже отмечалось, одна из основных причин предоставления имущественной самостоятельности органам власти — неспособность государства в централизованном порядке обеспечить удовлетворение значительных материально-технических потребностей большого количества подчиненных ему организаций, а также детально регламентировать процесс приобретения необходимых ему имущественных ценностей. Это вынуждает предоставлять государственным организациям, в том числе наделенным властными полномочиями, определенную самостоятельность при решении вопросов закупок товаров, работ и услуг для решения поставленных перед ними задач. Соответственно в публично-правовых образованиях с большим объемом функций и органов, их исполняющих, наделенных статусом юридического лица, лишить данные органы прав юридического лица будет затруднительно. Там же, где количество публичных организаций и их потребности не имеют масштабного характера, реализовать принцип участия публично-правовых образований в гражданском обороте только через действующие от его имени органы — вполне реальная задача. Поэтому целесообразно начать отказ от сочетания статуса органа власти и юридического лица с небольших территориальных образований — сельских поселений. В данных муниципальных образованиях вся власть зачастую фактически представлена одним органом местного самоуправления — местной администрацией под руководством главы муниципального образования, который одновременно является и главой администрации, и председателем представительного органа муниципального образования. По состоянию на 1 ноября 2007 г. в Российской Федерации норма Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливавшая подобную систему управления, применялась в 11 489 сельских поселениях, что составляет 57,5% от их общего количества <1>. Иных органов местного самоуправления, кроме администрации и представительных органов, в сельских поселениях, как правило, нет. Поэтому, если в указанных муниципальных образованиях отказаться от наделения органов местного самоуправления статусом юридического лица, это не вызовет каких-либо существенных проблем в практической деятельности местной власти. В случае принятия подобного решения и его реализации в сельских поселениях все закупки товаров, работ, услуг будут осуществляться от имени муниципального образования администрацией сельского поселения, которая будет действовать исключительно от имени и в интересах сельского поселения, как это и предусмотрено ст. 125 ГК РФ.
<1> См.: Доклад Минрегиона России о ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в 2007 году // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 3. С. 35.