При этом следует отметить, что часть 4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ), посвященная ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, на взгляд автора обладает значительным количеством законодательных противоречий и пробелов и нуждается в совершенствовании.
В части 4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) [2], посвященной ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, содержится ст. 281, в которой закрепляется определение нарушения бюджетного законодательства. Согласно абз. 1 данной статьи неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения. Справедливо мнение ученых, отмечающих, что нарушениями бюджетного законодательства, помимо непосредственно бюджетных правонарушений, предусмотренных в БК РФ, являются также нарушения бюджетного законодательства, содержащие признаки административного правонарушения и нарушения бюджетного законодательства, содержащие признаки уголовного преступления. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства, содержащие признаки преступлений и административных правонарушений, предусматривается соответственно в Уголовном кодексе Российской Федерации (далее — УК РФ) [8] и Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ) [4], а Бюджетный кодекс РФ должен устанавливать ответственность только за бюджетные правонарушения. В связи с этим более правильным и целесообразным видится изменение ст. 281 БК РФ таким образом, чтобы основанием применения мер принуждения, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ, было только бюджетное правонарушение, предусмотренное Бюджетным кодексом РФ, а не любое нарушение бюджетного законодательства [1; 3]. Возможно, законодатель сознательно использует термин «нарушение бюджетного законодательства» в четвертой части БК РФ, так как ряд норм указанной части отсылают правоприменителя к УК РФ или к КоАП РФ. На взгляд автора подобные отсылочные нормы излишни, в случае наличия состава уголовного преступления или административного правонарушения в действиях субъекта уголовная или административная ответственность наступает в силу того, что она предусмотрена соответствующими кодексами.
Каждый вид правонарушения, в том числе и бюджетное правонарушение, обладает рядом признаком. В понятие правонарушения чаще всего входят следующие признаки: противоправность, общественная опасность, виновность, дееспособность, наказуемость. Анализ имеющегося определения бюджетного правонарушения позволяет вполне определенно выделять только такие признаки как противоправность, и наказуемость. Противоправность бюджетного правонарушения состоит в том, что деяние нарушает установленный БК РФ порядок составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля над исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Наказуемость заключается в запрете совершения бюджетных правонарушений под угрозой применения санкций, предусмотренных БК РФ. Определение бюджетного правонарушения не содержит указаний на наличие признаков общественной опасности, виновности, дееспособности. Из этого следует, что в настоящее время при привлечении к бюджетной ответственности, уполномоченные орган или должностное лицо, не обязаны устанавливать наличие данных признаков.
Очевидно, что в силу отсутствия указания на признаки дееспособности и виновности, определение бюджетного правонарушения сформулировано некорректно. Названные признаки должны быть присущи бюджетному правонарушению как разновидности юридического правонарушения. Специфика бюджетных правонарушений такова, что субъектами правонарушения могут быть только участники бюджетного процесса, обладающие финансово-правовой правосубъектностью с момента своего создания, что свидетельствует о наличии признака дееспособности. При этом анализ части четвертой БК РФ свидетельствует, что субъектом бюджетного правонарушения может быть только юридическое лицо, причем в основном это органы государственной власти (федеральные и субъектов РФ) и органы местного самоуправления.
Среди исследователей есть два противоположных мнения о наличии виновности как признака бюджетного правонарушения. Первый подход заключается в том, что бюджетное право не считает субъективное состояние правонарушителя обязательным основанием ответственности. Например, по мнению В. В. Стрельникова, бюджетное правонарушение — это объективно противоправное деяние. Меры принуждения по бюджетному законодательству применяются независимо от вины правонарушителя. Это обусловлено спецификой применяемых санкций, которые не являются штрафными (карательными), поэтому неустановление вины в совершении объективно-противоправного деяния не противоречит основополагающим принципам юридической ответственности. «Бюджетно-правовая ответственность вне юридической оболочки представляет собой воздействие главным образом экономическое, репарационное и, по аналогии с гражданско-правовой ответственностью предпринимателей, не строится на началах вины» [7, с. 119].
С позиций второго подхода в публичном праве, в отличие от гражданско-правовых отношений, безвиновная ответственность недопустима. Например, сторонниками данного подхода являются Р. С. Юрмашев и Н. А. Саттарова [6]. В подтверждение указанного мнения, они приводят абз. 6 п. 5 Постановления Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» и Законов Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и «О федеральных органах налоговой полиции» [5], согласно которому, принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания. Указанные принципы привлечения к ответственности в равной мере относятся к физическим и юридическим лицам. По мнению автора, виновность должна рассматриваться как обязательный признак состава бюджетного правонарушения.
Признак общественной опасности, очевидно к бюджетному правонарушению относиться не может. В случае общественно опасного нарушения бюджетного законодательства предусматривается уголовная ответственность.
Таким образом, предлагаем следующее определение бюджетного правонарушения, подлежащее включению в ст. 281 БК РФ — это противоправное виновное действие (бездействие) участника бюджетного процесса за которое настоящим Кодексом установлена ответственность.
Список литературы:
Батыров С. Е. Проблемы применения и перспективы развития ответственности за нарушение бюджетного законодательства // Финансовое право. № 2. 2003;
Бюджетный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ //СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
Гейхман О. М. Бюджетное правонарушение: понятие и особенности квалификации отдельных составов // Финансовое право. № 4. 2004.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (часть 1). Ст. 1.
Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» и Законов Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и «О федеральных органах налоговой полиции» // Рос. газета. 1999. 3 августа.
Саттарова Н. А., Юрмашев Р. С. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства // Бюджетное право: учебник / А. Е. Абрамова, И. И. Кучеров, М. А. Моисеенко и др.; под ред. Н. А. Саттаровой. М: Деловой двор, 2009. С. 114.
Стрельников В. В. Бюджетно-правовая ответственность // Финансовое право России : учеб. пособие / отв. ред. М.В. Карасева. — 4-е изд., перераб. и доп. — М.: Издательство Юрайт ; ИД Юрайт, 2011.
Уголовный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.